Las personas mayores vulnerables ante el régimen de copago de la prestación farmacéutica ambulatoria: la audaz solución de la Comunidad Valenciana

Autor:María del Carmen López Aniorte
Cargo:Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social (acreditada a cátedra). Universidad de Murcia
Páginas:229-252
 
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1. Introducción

Desde la creación del Sistema de Seguridad Social español, el régimen de financiación de la prestación farmacéutica ha evolucionado hacia una paulatina merma de derechos en perjuicio de las personas beneficiarias, que ha culminado con la aprobación -tras la reforma del art. 135 CE- del Real Decreto Ley 16/2012, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones. Esta norma ha establecido un régimen de copago que, con el fin de garantizar la sostenibilidad del sistema mediante un efecto recaudatorio y disuasorio, se extiende por primera vez en España a colectivos tan vulnerables como el de pensionistas con bajos ingresos.

En el presente trabajo, partiendo del fundamento constitucional del derecho a la prestación farmacéutica (arts. 43.1 y 15 CE), de los deberes impuestos por la Constitución a los poderes públicos para garantizar la suficiencia económica y el bienestar de la ciudadanía de la tercera edad (art. 50 CE), y del reparto competencial establecido por la norma fundamental en la materia (art. 149.1.16

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y 149.17 CE), se analiza el nuevo régimen jurídico de copago generalizado de la prestación farmacéutica ambulatoria, subrayando el riesgo de abandono o de no iniciación del tratamiento prescrito por parte de las personas mayores con bajas pensiones -mayoritariamente, mujeres- y obligaciones familiares -impuestas por el alto nivel de desempleo-, con el consiguiente incremento del gasto sanitario y la eventual vulneración del derecho a la protección a la salud (art. 43.1 CE), íntimamente conectado con el derecho fundamental a la vida y la integridad física (art 15 CE). Asimismo, se analiza la respuesta de algunas comunidades autónomas que, en el ámbito de sus competencias y de un ejercicio de responsabilidad social, han adoptado medidas para contrarrestar los efectos más perversos de esta nueva regulación, dedicándose especial atención a la audaz y eficaz respuesta ofrecida por la Comunidad Valenciana, que ya ha obtenido resultados contrastados.

Tan sensible tema ha vuelto a estar, a principios de 2017, en el centro del debate, al haberse anunciado por parte de la Ministra de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, su pretensión de ajustar el copago a pensionistas situados en el tramo de renta que oscila entre los 18.000 a los 100.000 € anuales2. El anuncio ha generado una gran polémica, habiéndose excluido el asunto -al menos, por el momento- de la agenda política, tras el revuelo generado3.

Cuatro años después de la entrada en vigor del nuevo régimen de copago de la prestación farmacéutica ambulatoria, es el momento de hacer balance y ofrecer respuestas a algunos interrogantes suscitados por la reforma: 1) ¿La medida ha logrado su objetivo de reducir el gasto derivado de la prestación farmacéutica? 2) ¿El régimen de copago generalizado ha propiciado el abandono o no iniciación de los tratamientos prescritos por parte de los colectivos más vulnerables? 3) ¿Cómo han reaccionado las Comunidades Autónomas para proteger la salud de dichos colectivos? A esta y otras preguntas se dará respuesta en las páginas que siguen.

2. El coste económico de la prestación farmacéutica

Conforme al art. 16 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud (en adelante, LCSNS), la prestación farmacéutica "comprende los medicamentos y productos sanitarios y el conjunto de actuaciones encaminadas a que los pacientes los reciban de forma adecuada a sus necesidades clínicas, en las dosis precisas según sus requerimientos individuales, durante el período de tiempo adecuado y al menor coste posible para ellos y la comunidad"4.

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La introducción en esta definición del elemento económico "menor coste posible" pone de manifiesto dos ideas fundamentales: 1º) Esta prestación, en la generalidad de los supuestos, no es gratuita para las personas beneficiarias. 2º) El coste y la financiación de la prestación farmacéutica constituye una preocupación para el legislador, lo que se justifica ante la constatación de que el gasto público farmacéutico supone uno de los principales componentes del gasto sanitario español; ello no obstante, el porcentaje del gasto farmacéutico en el gasto sanitario total se ha reducido en los últimos años, como se puede apreciar en la tabla inferior.

Véase, en la siguiente tabla, la evolución del gasto farmacéutico a través de receta oficial del SNS y del gasto sanitario, en miles de euros corrientes, desde el año 2010 hasta el 2016, en el caso del gasto farmacéutico, y hasta el 2014, en el del gasto sanitario (último ejercicio del que se tiene información).

Tabla: Evolución del gasto farmacéutico y sanitario

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Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del MSSSI5

De los años analizados, es en el 2010 -plena crisis económica- en el que se aprecia el mayor gasto farmacéutico y sanitario. Dichos gastos empiezan a descender en 2011, si bien la reducción más significativa se produce en 2012, cuando entra en vigor el Real Decreto Ley 16/2012, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones, reduciéndose el gasto farmacéutico en un 12,3 %, y el sanitario en un 5,7 %, respecto del año anterior. En 2013 continúa el descenso de ambos gas-

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tos, aunque en menor intensidad. Sin embargo, a partir de 2014 se produce un cambio de tendencia, pues tanto el gasto farmacéutico como el sanitario empiezan a crecer, crecimiento que se mantiene en el gasto farmacéutico (el único del que se tiene información reciente) tanto en 2015 como en 2016; es significativo que en este último año se supere el gasto farmacéutico de 2012.

3. Prestación farmacéutica: fundamento constitucional y reparto competencial

La prestación farmacéutica se halla directamente vinculada al derecho a la protección a la salud (art. 43.1 CE), el cual, pese a su innegable conexión con el derecho fundamental a la vida y a la integridad física (art. 15 CE), no tiene atribuida por la Constitución española la naturaleza de derecho subjetivo de eficacia directa, como correspondería a un Estado socialmente avanzado, siendo configurado como un principio rector de la política social y económica6.

Por ello, es a la Ley a la que le compete establecer "los derechos y deberes de todos al respecto" -pudiendo el legislador, en un momento dado, no sólo ampliarlos sino también restringirlos- y a los poderes públicos "organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios" (art. 43.2 CE). Ahora bien, el legislador, en la adopción de eventuales medidas restrictivas en la materia habrá de ser extremadamente cauteloso, habida cuenta que, dada la íntima conexión del derecho a la salud con el derecho fundamental a la vida e integridad física -el primero sería parte integrante del segundo-, aquel constituye un derecho básico sin el cual los restantes derechos no pueden ejercerse de forma efectiva.

La intervención de los poderes públicos en el ámbito de la prestación farmacéutica se desarrolla en dos niveles. De un lado se encuentran las medidas dirigidas a garantizar la seguridad y calidad de los medicamentos. Y, de otro, las encaminadas a garantizar el acceso a los mismos a quienes los necesiten, independientemente, en principio, de su capacidad económica7. En relación con este segundo nivel, que es el relacionado con el objeto del presente trabajo, el art. 10.1.14 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad (en adelante, LGS), reconoce a "todos" el derecho a "obtener los medicamentos y productos

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sanitarios que se consideren necesarios para promover, conservar o restablecer su salud, en los términos que reglamentariamente se establezcan por la Administración del Estado", derecho que se puede exigir a las Administraciones públicas sanitarias competentes en la materia. Por su parte, el art. 91 del Real Decreto Legislativo 1/2015, de 24 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios, reconoce "el derecho de todos los ciudadanos a obtener medicamentos en condiciones de igualdad en todo el Sistema Nacional de Salud, sin perjuicio de las medidas tendentes a racionalizar la prescripción y la utilización de medicamentos y productos sanitarios que puedan adoptar las comunidades autónomas en ejercicio de sus competencias".

Ciertamente, la prestación farmacéutica es una competencia y responsabilidad compartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas. El Estado tiene competencia exclusiva en materia de "bases y coordinación general de la sanidad", "legislación sobre productos farmacéuticos" (art....

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