El personal laboral al servicio de la administración pública

Autor:Alberto Palomar Olmeda
Páginas:753-812
 
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1. El personal laboral al servicio de las administraciones públicas

La inclusión de un Capítulo dedicado al personal laboral se correspondía en otros momentos con el deseo de salir al paso de una cierta contradicción entre una serie de prescripciones de carácter normativo que aludían al carácter residual del personal laboral frente a una realidad que hacía crecer el número de los «residuales». La justificación, en este momento, debe ser otra: su inclusión en el ámbito conceptual de empleado público dentro del TREBEP y el intento de encontrar un régimen jurídico unificado (aunque sea en el terreno de mínimos) obliga a esta inclusión porque realmente se trata ya de una categoría de empleados y no de un concepto «extramuros» de la función pública.1

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1.1. Breve apunte histórico

En primer término, es necesario indicar que, durante algún tiempo el régimen laboral se presentó como la alternativa al régimen de Derecho público de carácter estatutario que regía la regulación jurídica de los funcionarios públicos. Aunque las reformas normativas nunca llegaron a avalar el cambio es lo cierto que la opción produjo, de facto, el claro fenómeno consistente en el incremento real de las plantillas de personal laboral de los órganos públicos. Como característica más importante debe indicarse que dichas plantillas contenían puestos de trabajo de toda índole, de forma que no existía una delimitación funcional entre el personal laboral y el personal funcionario al servicio de las Administraciones Públicas pese a los pronunciamientos jurisprudenciales y legales sobre esta materia2.

De hecho podemos decir que la situación descrita fue, aparentemente reconducida por la STC 99/1987 de 11 de junio, que enjuició, con carácter general como se ha analizado en el Capítulo I, la constitucionalidad de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública y respecto al tema aquí planteado y en relación con el artículo 15 de aquélla, precisó que el sistema de función pública por el que opta el legislador constitucional español de 1978 es el de derecho público y no el de régimen laboral. Esto da origen a la Ley 23/1988, de 28 de julio, que modifica la Ley 30/1984, de 2 de agosto, precisamente para adaptar sus prescripciones a la Sentencia del Tribunal Constitucional que acaba de analizarse.

Desde el punto de vista de lo que aquí se está analizando, la Ley 23/1988 intenta zanjar la polémica sobre el ámbito posible de actuación del personal laboral al servicio de la función pública indicando que éste sólo puede prestar servicios en: —los puestos de naturaleza no permanente y aquéllos cuyas actividades se dirijan a satisfacer necesidades de carácter periódico y discontinuo; —los puestos cuyas actividades sean propias de oficios, así como los de vigilancia, custodia, porteo y otros análogos; —los puestos de carácter instrumental correspondientes a las áreas de mantenimiento y conservación de edificios, equipos e instalaciones, artes gráficas, encuestas, protección civil y comunicación social, así como los puestos de áreas de expresión artística y los vinculados directamente a su desarrollo, servicios sociales y protección de menores; —los puestos correspondientes a áreas de actividades que requieran conocimientos técnicos especializados, cuando no existan cuerpos o escalas de funcionarios cuyos miembros tengan la preparación específica y necesaria para su desempeño; —los puestos de trabajo en el extranjero con funciones administrativas de trámite y colaboración y auxiliares que comporten manejo de máquinas, archivos y similares. Este artículo fue objeto de una nueva adición por la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y de orden social, que incluye en el ámbito de los puestos de trabajo que pueden ser provistos por personal laboral los de apoyo administrativo. A nuestro juicio, esta medida supuso una apuesta decidida por la laboralización

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de las tareas auxiliares administrativas, que hasta el momento presente eran de cobertura por funcionarios3.

La Ley 23/1988, y, especialmente su Disposición Transitoria 15, van más allá incluso estableciendo las reglas para la funcionarización del personal laboral que conforme a la nueva definición funcional de los puestos de trabajo estén prestando sus servicios en puestos que sólo pueden estar cubiertos por funcionarios públicos.4No se decía nada, pero debe entenderse que real-mente va a producirse la conversión, con ocasión de vacante, de los puestos de funcionarios en puestos de personal cuando conforme a la delimitación establecida corresponda a este colectivo su provisión. Este proceso ha sido analizado, sobre todo en su versión autonómica, por Puerta Seguido que llega a afirmar, sobre la base de la jurisprudencia constitucional que el «criterio de la situación excepcional, como presupuesto que justificaba este tipo de procesos con importante peso del mérito que representan los servicios prestados a las Administraciones Públicas, es a nuestro juicio, el punto conflictivo más acentuado en la materia que tratamos...»5.

Desde esta consideración cabe señalar que el régimen laboral como alter-nativa organizativa de la función pública debía entenderse abandonado ya que, según establece el propio Tribunal Constitucional el modelo por el que opta el artículo 103.3 de la Constitución es precisamente un modelo de derecho público y de carácter estatutario. La realidad, como venimos indicando, ha sido muy diferente.

El planteamiento anterior justificaría la negación del fenómeno y probable-mente haría inútil la continuación de la presente exposición, ya que el marco legal para el personal laboral en la Administración Pública es realmente estrecho y marcadamente restrictivo. Sin embargo, la evolución que sufre el sector público, en su conjunto, nos llevan a indicar que el proceso laboralizador lejos de estar arrumbado aparece con mayor fuerza aunque por una vía diferente. Los datos estadísticos indicados demostraron una y otra vez esta realidad.

En esta línea es necesario indicar que el sector público español está inmerso en un proceso de reforma del régimen jurídico aplicable al mismo que se ha plasmado en la mayor parte de las ocasiones en la denominada privatización del servicio, entendida ésta no como una pérdida de la titularidad pública sino

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exclusivamente como una modificación del régimen jurídico aplicable pasando éste del Derecho público al Derecho privado y, en concreto, y en lo que aquí se analiza, resultando de aplicación al régimen jurídico del personal al servicio de los entes privatizados el derecho laboral frente al derecho administrativo funcionarial que es el que tradicionalmente ha regido las relaciones jurídicas entre el personal al servicio de las Administraciones públicas y éstas mismas.

Este proceso, prácticamente imparable en los momentos actuales, dado que se vincula a la eficacia gestora hasta el punto de resultar una condición imprescindible para conseguir ésta, hace que el análisis del régimen jurídico laboral del personal al servicio de la Administración pública tenga hoy una relevancia que no podemos desconocer aunque sólo fuese por su importancia numérica.

Con independencia de lo anterior es necesario señalar que la importancia del examen que aquí se pretende tiene su justificación en una circunstancia que debe resultar clara desde el comienzo: el derecho laboral aplicable al personal de la AGE se identificaba con el servicio en un conjunto de funciones auxiliares de carácter instrumental, mientras que en las restantes Administraciones y Entes públicos es, prácticamente, la regla. En unos y otros casos presenta notables diferencias con el que se aplica a los trabajadores en general cuando su patrono no tiene las connotaciones públicas a las que se acaba de hacer referencia. Esta circunstancia debe, a nuestro juicio, ubicarse en el marco de un proceso más amplio cual es el de definir cuál es el papel de las Administraciones y Entes Públicos cuando actúan en el marco del Derecho privado y, en concreto, si su papel es el de un sujeto privado o, por el contrario, las limitaciones generales que por imperativo constitucional le corresponden a los órganos administrativos tienen una importancia tan relevante que limitan la autonomía de la voluntad del ente público en el marco de aquellas relaciones jurídicas.

En esta línea es necesario...

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