La falta de permanencia de un modelo jurídico para el suelo y el urbanismo en españa: liberalización versus intervención. La necesidad de un pacto
| Autor | Fernando Garcia Rubio |
| Cargo del Autor | Universidad Rey Juan Carlos |
| Páginas | 25-60 |
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En los últimos tiempos, y en especial a raíz de la controversia social derivada del exponencial aumento de los precios de las viviendas, junto a los continuos escándalos de corrupción, pocas cuestiones han configurado una controversia tan radicalizada como el modelo jurídico del suelo y el urbanismo bajo prismas tan diferenciados como el activo protagonismo intervencionista propugnado por sectores doctrinales7 y la izquierda política y el proceso de liberalización8 auspiciado en dicha materia por los gobiernos del Sr. Aznar y el PP apoyado por otros sectores doctrinales9, que ha supuesto por otra parte la correspondiente contrarreforma del Gobierno Zapatero10.
Esta clara oposición en la concepción del sistema jurídico-urbanístico produce una importante variable de inseguridad económico-jurídica, al condicionarse las decisiones inversoras en el sector a la contingencia de las legislaciones derivados de las distintas ma-Page 26yorías políticas en cada momento, por lo que es absolutamente imprescindible fijar un marco jurídico básico estable, sin perjuicio de los diversos retoques o modificaciones que el acceso al poder de diferentes opciones políticas pudiera producir.
A lo largo de las próximas líneas intentaremos analizar la situación del régimen jurídico urbanístico español, tanto a nivel estatal como desde la perspectiva de los principales modelos autonómicos, para incidir en la necesidad de un pacto estatal en la materia entre los principales partidos con traslación al gobierno y a las diferentes Comunidades Autónomas, dado el fracaso del denominado "pacto del suelo" rubricado por doce Comunidades autónomas tras las conferencias sectoriales de urbanismo y vivienda de 17 de diciembre de 2002 y 22 de enero de 2003 presididas por el entonces Ministro de Fomento, Sr. Álvarez-Cascos y que cristalizó en la Ley 10/2003, de 20 de mayo, de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes, que tras el proceso electoral de marzo de 2004 , quedó en agua de borrajas.
A la hora de abordar el presente y futuro del Ordenamiento Jurídico-Urbanístico del Reino de España, no podemos olvidar dos condicionantes previos fundamentales, por un lado la evolución y tradición histórica del sistema jurídico-urbanístico español y por otra parte el contexto en que dicha realidad jurídica debe desenvolverse, esto es las diversas circunstancias sociales, culturales, históricas y legislación comparada a los cuales puede resultar tributario o influenciado, puesto que un sistema jurídico no surge "ex novo", sino que requiere de un poso de años y diversos tipos de normas y relaciones entre éstas.
En primer lugar debemos destacar que cualquier derecho urbanístico o normas urbanas, requiere de la intervención administrativa, puesto que la libre urbanización de carácter individual es imposible desde el punto de vista de una sociedad civilizada, por las implicaciones de convivencia que trae consigo esta actividad de desarrollo, que lógicamente debe someterse a esas normas reguladoras de la convivencia que constituye el derecho.
Incluso con anterioridad al nacimiento del concepto de derecho en Roma, ya podemos citar normas de intervención urbana y regulación de la urbanización; desde el Código de Hamurabi11 a las constituciones de las ciudades-estado griegas12, donde se adoptan diversas medidas y disposiciones en la materia.
Pero es, a nuestro juicio, con el derecho romano y específicamente con la Ley Julia municipal del 47 antes de Cristo con la que se establecen normas concretas para la colo-Page 27nización y regulación de las ciudades romanas, cuya edificación en torno al "Cardo máximo" y al "decumanus" ha devenido en clásica.
A lo largo de la producción normativa del Imperio nos encontramos con toda una serie de reglamentaciones y realidades de carácter urbanístico, e incluso con conceptos de bienes del "ager publicus", como eran las basílicas, como edificios civiles y el foro.
Con la caída del Imperio Romano13 se produce una huida al campo desde las ciudades como consecuencia de las inversiones de los pueblos bárbaros, la guerra, las enfermedades y en general la decadencia social propiciada por éstas y otros fenómenos coetáneos.
En paralelo a la huida hacia el campo se produce un aislamiento en sí mismas de las ciudades, con la generalización de las murallas y la diferenciación entre el mundo urbano y lo exterior a las murallas, sean ámbitos feudales o de señorío, de realengo o meros alforces de la ciudad.
Durante dicho período el derecho, y por tanto las normas urbanas, sufren un importante deterioro y retroceso histórico, basta para ello recordar la clásica estampa de la evacuación de aguas a través de la ventana sin observar a quien podía perjudicar.
Bajo una perspectiva de salubridad pública y convivencia se produce en dicha etapa medieval el nacimiento de una incipiente política de ordenación urbana, con la institucionalización de normas concretas sobre poblamiento en los Fueros14 y ordenanzas históricas sobre gobierno y policía urbana, que con la lógica evolución de los tiempos serán las disposiciones características de la ordenación urbana hasta la revolución industrial, a excepción de las novedosas y anacrónicas disposiciones sobre construcción de poblaciones de las Leyes de Indias.
Con los aumentos de la población generados por el advenimiento de la revolución industrial se produce un cambio copernicano en la concepción del fenómeno urbanizador por la superación física del tradicional espacio amurallado; esto es, tal y como señaló Bassols Coma15, el fenómeno de ensanche con la Ley de 1864 y los planes Cerdá16 en Barcelona y Castro en Madrid.
La utilización en este período de privilegios administrativos debe situarse en este contexto decimonónico caracterizado por el "Laiser faire Laiser passair"; esto es interven-Page 28ción mínima de la Administración que se ejemplarizaba en las Leyes de expropiación forzosa de 1835 y 1879, que tan sólo permitían la utilización de la institución expropiatoria por razón de utilidad pública.
El ensanche, junto a la mejora sanitaria y la preocupación social que derivó en la legislación sobre "casas baratas", produjo el nacimiento de un incipiente derecho urbanístico español durante el primer tercio del pasado siglo XX.
El nacimiento del derecho urbanístico en sí está ineludiblemente unido al progresivo aumento del intervencionismo público sobre el mercado, de hecho la celebérrima "Town and Country planning act" de 1947 se promulgó en el contexto de la implantación generalizada del Welfare State, o estado de bienestar en el Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte.
En España, con otro contexto jurídico-político, esa implantación de la intervención administrativa se produce también en la segunda postguerra mundial vinculada al problema de la escasez de viviendas que se generó tras la gran destrucción del parque inmobiliario producto de la Guerra Civil.
Incluso antes de las aprobaciones de la Ley de Expropiación Forzosa de 1954 (que incorporó junto a la utilidad pública el interés social como causa expropiandi) y la Ley de 12 de mayo de 1956, sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, se promulgaron las legislaciones sobre registro de solares y terrenos sin urbanizar, que supusieron un fomento incluso coercitivo, al menos en teoría, de la actividad edificatoria.
Ese derecho urbanístico español ha sido reconocido unánimemente entre nuestra doctrina como verdaderamente avanzado y de gran calidad técnica en su contexto y momento, fundamentado en la Ley del Suelo de 1956.
El núcleo de dicho derecho urbanístico regulador de la actividad transformadora del suelo se centra en la limitación del derecho de propiedad a través de lo que Tomás Ramón Fernández17 denomina como remisión absoluta a la figura del Plan, esto es la planificación, tan vinculada al modelo de intervención pública en la economía.
La Ley del suelo implantó el deber de la existencia de un previo planeamiento para poder transformar el suelo rústico en urbano, que parte de un Plan General de Ordenación Urbana que clasifica el término municipal en alguno de los tipos de suelo previstos por la ley.
Igualmente para poder llevar a cabo la obra urbanizadora se planteaban en la ley cuatro sistemas para la ejecución del Plan a través del concepto clave de equidistribución de los beneficios y cargas del planeamiento: compensación, cooperación, expropiación y el suprimido de cesión de viales.
Pero, en general, la legislación de 1956 chocó entre un marco jurídico avanzado y una realidad en la que se propiciaba la urbanización rápida e improvisada sin plan y hastaPage 29 contra plan, así como a una falta de preparación técnica del personal encargado de aplicarla, conjuntándose igualmente con el desarrollismo económico que se propició en España tras el plan de estabilización con el consiguiente aumento de población, de prosperidad económica y de demanda de vivienda y edificación industrial.
En ese marco se produjeron diversos parcheos o complementos de la Ley del Suelo a través del I.N.U.R. (Instituto Nacional de Urbanización), desde 1962 hasta el Decreto Ley de A.C.T.U.R.`S de 1972.
Ante la necesidad de proceder a una mejor adecuación de la legislación urbanística a los objetivos en ella pretendidos se propició una reforma de la...
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