El período de entreguerras
| Autor | Rubén Pérez Trujillano |
| Páginas | 41-77 |
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Cumple introducir este acercamiento a la regulación y la política de orden público bajo la II República delimitando el contexto de crisis en el que surgieron tipos de Constitución y de Estado de nuevo cuño. En las siguientes páginas se dará cuenta, además, de la respuesta dada a dicha crisis por parte del constitucionalismo de postguerra, con la confección de distintos medios de defensa de la Constitución en tanto protección del Estado.
Walter Lippmann denominó "revolución interna de las democracias" al proceso de democratización de los países europeos y norteamericanos propio del tiempo de entreguerras, en que los gobiernos cedieron poder a las asambleas representativas con tal de fortalecerse de cara al exterior y afrontar la conflagración bélica. Desde 1917 el movimiento se volvió irreversible y comenzó a cristalizar en sendas constituciones: era el año en que la "presión popular (...) se hizo tan fuerte que todo el edificio constitucional de los gobiernos se vino abajo bruscamente"1. En este terreno fértil afloró el constitucionalismo social característico de la Europa del período de entreguerras y parte del continente americano.
"La crisis de la democracia capitalista -dijo Laski desde otra perspectiva política2- es esencialmente de autoridad y de disciplina". Según este autor, la extensión de las formas democráticas abrió la espita de las expresiones populares con toda su diversidad y antagonismo. De esta guisa surgió el debate acerca de cuáles habían de ser los fines de la democracia, pues por descontado habían dejado de reputarse justos para la mayoría de la sociedad los proclamados por el liberalismo tradicional decimonónico. Luego se trató de racionalizar el poder, según la conocida descripción de Mirkine-Guetzévich3,
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pero no en menor medida de legitimarlo. Eugenio Vegas, un jurista español reaccionario -amagó con atentar contra el Congreso y apoyó el golpe de 1936- reflejaba con una crítica acida cuál era el espíritu del constitucionalismo de postguerra: "¿En qué consiste la racionalización del Derecho público? Sencillamente en su democratización"4. "La doctrina democrática ha llegado a constituir médula constitucional", celebraría el constitucionalista republicano Enrique Martí Jara hacia 19295.
Encontramos un ejemplo de este doble juego de racionalización y legitimación del poder en el hecho de que la suspensión de garantías y derechos constitucionales se concretaba en procedimientos, ámbitos materiales... que vedaban la discrecionalidad política a la hora de contemplar los parámetros de peligro interno o externo. Si bien es cierto que bajo el pretexto de una ampliación de la legitimidad democrática del Estado éste veía reforzado su poder excepcional, no lo es menos que se imponía una regulación constitucional con un nivel de concreción superior al régimen de suspensión de las constituciones liberales (mandato constitucional de regulación por ley, previsión de la intervención parlamentaria en las distintas hipótesis plausibles, etc.). Schmitt llamó a todo esto "[l]a tendencia del Estado de derecho a regular lo más a fondo posible el estado de excepción"6. Se explica así que Gascón y Marín especificara que, en materia de orden público, los poderes de la autoridad gubernativa no eran discrecionales en sentido estricto, pues estaban "reglados", es decir, eran habilitados por los parlamentos y fiscalizables jurisdiccionalmente7.
Para entender el marco que dio lugar a un nuevo tipo de constitucionalismo, y, por tanto, de Estado, es aconsejable atender al problema del orden público y la lógica de la excepcionalidad. Dicho de otro modo, la suspensión de garantías constitucionales y el ejercicio en dicha situación de la coacción. No sólo "porque a veces más presto conduce al puerto la tempestad que la bonanza", conforme a las lecciones de Saavedra8. Por más que
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se reconozca que instrumentos tales no eran privativos del período, sino mucho más antiguos -hay quien se remonta hasta tiempos de la dictadura romana9-, fue en este contexto en el que se rediseñaron y cobraron un papel trascendental en la configuración institucional del nuevo régimen. De utillaje defensivo o reproductor del orden pasó a ser utillaje constituyente de un orden nuevo.
Maurizio Fioravanti ha ofrecido algunas pistas al respecto. El Estado liberal de derecho, cimentado sobre el "principio de presunción de libertad", la reserva de ley y el "principio de la constitución", apagó el motor del poder constituyente pulverizando la noción de pueblo soberano en provecho de la soberanía de la ley. Ésta se antepuso jerárquicamente a toda fuente del derecho, incluido el poder constituyente del pueblo. La crisis de tal tipo de Estado y del arquetipo liberal de Constitución quedó patente cuando se enfrentó, sin éxito, a algunas de las vicisitudes del siglo xx: crisis de distinta índole asolaron el II Reich alemán, la III República francesa, la Inglaterra de la exacerbación de la soberanía parlamentaria, etc.10 Además, la democracia acarreó un serio ataque a la propia existencia del Estado liberal de derecho, a la ley del Estado, al legicentrismo. Ocurrió por dos vías. Por un lado, se dio "una renovada relevancia política directa de los intereses particulares" y, por otro, cristalizó la supremacía de la Constitución, que quedó supraordenada en el
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sistema de fuentes, por encima de aquella ley del Estado y de aquella Constitución formal, sin garantías para su integridad, que suponía un mero fra-me of government. Fioravanti lo ha expresado gráficamente: la democracia "desquicia [ba] el Estado de derecho porque golpea su pilar central, es decir, la fuerza y la autoridad de la ley, desde abajo, sometiéndola a un incesante proceso de negociación social y, desde arriba, sometiéndola al control de constitucionalidad para tutelar los mismos derechos de los individuos". El poder constituyente del pueblo soberano sería desenterrado. Consumada la obra en constituciones no ya liberales sino democráticas, y en Estados de derecho no ya liberales sino constitucionales11, la defensa del nuevo orden, que precisó de los instrumentos liberales supuestamente extraordinarios, requería una redefinición.
Ello conecta con el planteamiento de Laski, para quien la crisis de la democracia era de autoridad y de disciplina porque, como anunciase Bonn
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tempranamente, tras la I Guerra Mundial "pasó ya el tiempo de las puras revoluciones políticas". Siendo "[l]a misión del hombre moderno (...) predominantemente económica", los nuevos sistemas plasmaron los intentos de alterar la organización económica del Estado a través de la legislación social12. El régimen en gestación "no será con seguridad un régimen puramente socialista" por múltiples factores; uno de ellos sería el siguiente: millones de pequeños propietarios europeos sabían emplear los resortes del Estado, máxime tras su apertura democrática, para controlar el capitalismo monopo-lístico13. En efecto, el nuevo Estado constitucional y democrático era social, no socialista, lo que lo volvía liberal no individualista.
La postguerra -me refiero a la primera postguerra- otorgó carta de naturaleza a tres movimientos constitucionales que cristalizaron en sendas constituciones. Relacionados entre sí, antitéticos y téticos según el enfoque a emplear, permiten hablar del surgimiento, por un lado, de un constitucionalismo latinoamericano, más imbuido por los Estados Unidos que por el Viejo Continente; por otro, del constitucionalismo socialista, sin duda el más genuino; y, por último, el nuevo constitucionalismo social europeo, también llamado "de postguerra" o "neoconstitucionalismo" porque rompía con el constitucionalismo liberal anterior14. Según sus plasmaciones más emblemáticas: Constitución mexicana de 1917, constituciones soviéticas (1918,1924 y 1936) y Constitución alemana de 1919, respectivamente.
Atendiendo al mentado Mirkine-Guetzévich, su principal exponente teórico, el constitucionalismo de postguerra tuvo en el perfeccionamiento jurídico su piedra de toque15. Se trataba de "convertir la problemática política en problemática jurídica", de trasladar el conflicto social a las arenas institucionales, y de hacer la política a través de la técnica de un derecho racional16, lo
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que algún autor ha calificado como "una aspiración bastante quijotesca en el clima acremente polarizado de la Europa central después de 1918"17. La racionalización del derecho constitucional de la posguerra es una traza, vinculada, desde luego, a su talante reformista contrarrevolucionario, en tanto "mal menor a ojos de las clases dominantes frente a la expansión del fenómeno comunista"18. Mazower ha sostenido que el nuevo constitucionalismo reflejaba "la ambigua situación de la burguesía europea" pues, sin zafarse del todo del liberalismo clásico, abordaba la búsqueda de democracias sociales capaces de contener a la sociedad de masas seducida por el bolchevismo, y todo ello sin apoyar decididamente la democracia. Difícil equilibrio, por no decir imposible. Lo prioritario era detener el comunismo y, para eso, las dictaduras de derecha no tardaron en presentarse como aliadas19. En este sentido, las constituciones materializaron el pacto entre fuerzas sociales ligadas al trabajo, cada vez más poderosas y mejor organizadas, y las conectadas a la propiedad del capital20. Y huelga decir que siguieron teniendo una nota colonial: no cuestionaban o eludían por completo las relaciones metrópoli-colonia o el estatus de las poblaciones indígenas21.
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Expuestos sus trazos principales de manera sucinta, puede decirse que el constitucionalismo de postguerra se caracterizaba, en la parte...
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