La reforma de los sistemas de pensiones en la perspectiva internacional

Autor:John Woodall
Cargo:Representante de la OIT.
Páginas:181-206
 
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La OIT ocupa un lugar destacado en el desarrollo de la Seguridad Social a escala mundial: algunos de ustedes sabrán tal vez que, desde nuestro punto de vista, uno de los principales avances del último año fue la cristalización, bajo los auspicios de la junta directiva de las agencias de las Naciones Unidas, es un concepto que ahora llamamos «iniciativa base de la protección social» y que, esperamos que nos proporcionará un marco para la expansión rápida de los fondos de la Seguridad Social y la protección social a escala global. Creo que el tema subyacente a mi presentación va a ser hoy la forma en que nosotros, como OIT, debemos promocionar la Seguridad Social con un enfoque pluridimensional, pero lo que tengo ahora mismo en la cabeza es que tenemos que promocionar la Seguridad Social y promover el desarrollo de las pensiones no sólo en los países más avanzados, (los de la Unión Europea, Japón, Australia, Nueva Zelanda, etc.), sino en los menos adelantados, donde algunos de los problemas son los mismos, pero otros muchos son bastante distintos. Y tenemos que pensar sobre todo en las implicaciones de la economía «informal», en la informalización de las relaciones de trabajo. Y, tal vez, a medida que avanza la presentación, estaremos en situación de ver de qué manera estas dos perspectivas, la formal y la informal, pueden arrojar algo de luz una sobre la otra. Y puede que tengamos algo que aprender.

Como ya he dicho, la organización estratégica de la OIT durante la última década, aproximadamente, ha pivotado en torno a cuatro áreas muy amplias, una de ellas, sin duda, la protección social (yo trabajo en el departamento de la OIT que se dedica a la Seguridad Social y mi función consiste en estudiar a fondo todos los aspectos de la Seguridad Social, con lo que espero que mi presentación sea apropiada). Son cuatro las áreas en las que se organiza el trabajo de la OIT: en primer lugar, tenemos en cuenta la normativa laboral; la mayor parte de la normativa en materia laboral está organizada en recomendaciones y convenciones que constituyen un corpus muy abultado, si lo desean, un corpus casi jurídico en el que se formula la normativa relacionada con la Seguridad Social. Vamos a hablar un poco de uno de estos, pueden verlo en la parte baja de la primera diapositiva. El segundo área de trabajo,

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y de esto voy a hablar largo y tendido, es el empleo: estudiamos temas como el desarrollo del empleo, la cualificación, la adquisición de habilidades, las relaciones laborales entre trabajadores y empresarios, las pequeñas empresas, las grandes empresas, todos los aspectos del mundo laboral que encajan en esa perspectiva. El tercero de nuestros sectores estratégicos es la protección social. Aquí va mi departamento, la Seguridad Social, pero también tratamos temas como la seguridad en el trabajo, la salud laboral... Nos ocupamos de las migraciones de origen laboral, que yo creo que han tenido una relación muy estrecha y decisiva con la Seguridad Social. Nos ocupamos de las condiciones de trabajo, de los salarios mínimos, de la vida laboral, del momento de jubilarse. Y también, dentro de nuestro sector, tenemos un programa que se ha desarrollado en los últimos años para ver cómo puede abordarse el problema, global, del VIH y del SIDA, elaborando programas en los centros de trabajo destinados a proteger a los trabajadores y a capacitarles, sobre todo, a enseñar a trabajadores y empresarios cómo pueden minimizar esta problemática en el centro de trabajo. Y la cuarta de nuestras dimensiones estratégicas es lo que llamamos el diálogo social. Esta es la forma en que los trabajadores y empresarios, pero también los gobiernos, hablan entre ellos y sacan conclusiones en cuanto a la libertad de asociación y las negociaciones colectivas. Espero acordarme, al final de la presentación, de reiterar la importancia del diálogo social porque sin diálogo social creo que no podríamos hacer progresos que valieran la pena en el ámbito de la Seguridad Social.

Así tengo una especie de marco estructural para hacer mi presentación. A la primera diapositiva la he llamado «¿Por qué Seguridad Social?». La Seguridad Social, creo yo, es una cuestión pluridimensional. Estamos hablando de una necesidad humana muy antigua. ¿Cómo pueden ayudarse los seres humanos unos a otros en tiempos de, vamos a decir, incapacidad, de riesgo o vulnerabilidad? Si retrocedemos en el tiempo, naturalmente, los individuos se apoyaban en sus familias y parientes. Pero con los siglos se desarrollaron formas de ayuda colectiva más formales, basadas en ideas también más formales. En Europa podemos encontrar el origen de estas ideas en el desarrollo de los gremios. Muchos de los avances de la Seguridad Social se han producido, según podemos ver, al irse alejando el individuo del marco agrario, al dejar de vivir en el entorno rural y llegar a los pueblos y ciudades, donde era necesario establecer un sistema organizado, más formal, de protección. Y me da la impresión de que muchas de estas ideas formales de la Seguridad Social que hemos desarrollado en Europa se remontan a la revolución industrial y a finales del siglo XVIII y principios del XIX, cuando tantos trabajadores se marcharon a las ciudades para trabajar en fábricas y empresas, incluso llevando consigo a sus familias, otros dejando a sus familias en el campo, pero siempre con la necesidad de contar con alguna ayuda en caso de enfermedad, y en caso de muerte, sin duda. Así que muchas de estas ideas dieron también origen a las sociedades funerarias o de asistencia sanitaria y se siguieron configurando durante todo el siglo XIX hasta formalizarse hace unos 100 años, a comienzos del siglo XX. Y lo que queremos hacer ahora, a ras del suelo, es abordar los problemas de la pobreza y la vulnerabilidad, pero no sólo eso: quisiera creer que nosotros, como OIT, concebimos nuestras ideas en el contexto de la dignidad humana. Y, desde luego, cuando hablamos de jubilación y de jubilados me parece que el tema fundamental es el siguiente: ¿ofrecemos a los miembros mayores de la sociedad una existencia digna, una existencia que les permita participar adecuadamente en la sociedad? De estas ideas de la integración humana, de la integración en la sociedad, hay algunas sobre los derechos humanos que han cristalizado durante los últimos 50 ó 60 años. Así que hay instrumentos nacionales e internacionales que son relevantes aquí: el principal, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en 1948. Y desde luego, esta decla

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ración tiene mucho que decir sobre derechos de los individuos a la protección social y a la Seguridad Social. La Declaración Universal de los Derechos Humanos es universal en el sentido de que cada país del mundo que pertenezca a las Naciones Unidas, solamente por eso, se compromete a cumplir sus postulados. No soy abogado, así que imagino que aquí tenemos motivos para el debate, pero tal como yo lo entiendo todo país que sea miembro de las Naciones Unidas se compromete a cumplir la Declaración Universal de los Derechos Humanos y, por tanto, adquiere un compromiso con la Seguridad Social como derecho humano de todos los individuos que pertenecen a él. Así que, todo lo que podamos debatir a partir de ahí es una cuestión de cómo, o hasta qué punto, es posible cristalizar y actualizar ese derecho. Hay otros instrumentos que hemos promulgado desde entonces. Uno de los más importantes es el Pacto Internacional sobre derechos económicos, sociales y culturales. Pero estos son instrumentos que los países ratifican, así que los países tienen que considerar estos instrumentos y la forma en que pueden incluir aquellos principios que son subyacentes a ellos en el esquema legislativo nacional. Si un país ratifica estos instrumentos se compromete a poner su política nacional en línea con ellos, a documentar los derechos de sus habitantes, de sus ciudadanos, incluso de sus residentes. Hay más instrumentos relativos a los derechos de la mujer, a los derechos de los niños, y creo que una de las más altas prioridades de la agenda ahora mismo es el desarrollo de instrumentos que exponen los derechos humanos de las personas mayores. Me da la impresión de que todos ellos tendrán una importancia enorme a la hora de desarrollar un marco conceptual de derechos en el que podremos encuadrar nuestras ideas sobre las futuras pensiones de la Seguridad Social. Y me gustaría decir también algo más sobre las normas de la OIT, porque este es el marco conceptual en el que trabajo. Una de las principales cuestiones a este respecto es la convención número 102 que se promulgó en 1952, hace ahora casi 60 años. Un poco más adelante diré algo sobre el marco conceptual que imperaba en el momento en que se escribió la convención, pero hace 60 años no se tenía la percepción que se tiene ahora sobre a la división entre economía formal e informal, lugares de trabajo formales e informales. La convención 102 se escribió, se desarrolló, en un momento en el que la OIT -en representación de gobiernos, trabajadores y empresarios- imaginó un mundo en el que habría cada vez más espacio formal y un entorno cada vez más formal para establecer un lugar de trabajo formal, a escala global, en todos los países del mundo. Y sería posible desarrollar el concepto formal de Seguridad Social, una Seguridad Social basada en las contribuciones de trabajadores y empresarios y en la que la financiación y todo el conjunto de derechos y normas que regula sus esquemas estarían mucho mejor organizados, más formalizados de lo que ha resultado posible. Así que, aunque no tenemos duda de que lo que propone esa convención 102 es un marco válido para la Seguridad Social en el mundo actual, tenemos que reconocer al mismo tiempo que, en muchos países, el lugar de trabajo es predominantemente informal, que lo que dice esta convención tiene que ser expuesto de alguna manera, que hay que revisar las ideas que tenemos para que exista una forma realmente válida de proporcionar coberturas sociales en el futuro.

En este contexto, por lo tanto, ¿qué debemos decir de las pensiones? Las pensiones de jubilación se enfrentan ahora a una de las nueve contingencias que la OIT reconoce como básicas en las convenciones de la Seguridad Social... Tenía que haber puesto esto en una diapositiva, permítanme ver si me acuerdo de todas: están las pensiones de jubilación, la de supervivencia para viudasos y huérfanos, las pensiones por invalidez, por accidentes laborales -que están muy cerca de la cuestión de la invalidez, pero tienen que tener unas características especiales, por lo que las consideramos aparte-; hablamos de presta SUMARIO

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ciones por maternidad o por desempleo. Hablamos de prestaciones en caso de enfermedad, porque los trabajadores necesitan percibir una prestación si caen enfermos, aparte de la asistencia médica, que necesita cualquier individuo que cae enfermo. Y, por último, tenemos la novena convención, las necesidades familiares, sobre todo la necesidad de un Sistema de Seguridad Social que proporcione prestaciones a los niños. Naturalmente, los principales objetivos de todo esto son, en primer lugar, evitar la pobreza; después, que se mantengan los ingresos, y por último, que los individuos incapacitados participen y desempeñen su papel social, pero también que sean agentes económicos. Queremos garantizar que los que envejecen, los que enferman, los que quedan discapacitados... pueden cubrir sus necesidades económicas. Pero también tienen un papel en el sostenimiento de una empresa, porque en la medida en que los ancianos, los discapacitados o las viudas puedan mantener su nivel de vida y cubrir sus necesidades básicas, contribuirán a mantener el ritmo de producción y la vida económica de cualquier país. Como dije antes, es muy importante para nosotros, para la OIT, que pensemos en términos de derechos, de inclusión y de dignidad. Espero que esto salga a colación, como tema de la presentación, a medida que hablo de todos los aspectos de la supervivencia. Naturalmente, es un proceso en dos direcciones, que vincula la inclusión y la participación social. Creo que el tema vinculante, en la concepción que tiene la OIT de la Seguridad Social con sus nueve contingencias, es lo que llamamos garantías sociales. Y si leen la convención 102 hasta el final verán que hace hincapié en el asunto de las garantías sociales como mecanismo principal para proporcionar coberturas sociales en esta concepción de los nueve riesgos, nueve contingencias. Ahora bien, el asunto, con la garantía que sea, individual o social, es que la participación es un mecanismo necesario y se apoya en la capacidad que tienen los individuos de contribuir. Y, naturalmente, no hay país en el mundo en el que sea posible asegurar que todo el mundo está en situación de contribuir. En mi opinión, en las condiciones actuales, en los países más desarrollados, sobre todo en Europa, habiendo atravesado una crisis económica, todo el mundo tiene plena conciencia de las limitaciones de los mecanismos de contribución y de los problemas que surgen si preguntamos a los trabajadores, a los empresarios e incluso a los gobiernos, para contribuir, cada vez en mayor medida a los Sistemas de la Seguridad Social. De modo que, para garantizar esa protección social, la cobertura de la Seguridad Social debe garantizar a los que no pueden contribuir con sus salarios, con su sueldo, de forma habitual: en la mayoría de los países del mundo es necesario complementar el mecanismo de las garantías sociales con otros mecanismos a los que, tradicionalmente, se ha llamado asistencia social. La asistencia social suele ser el mecanismo por el cual, en un marco nacional, se cubren las necesidades de aquellos individuos que no están protegidos por la Seguridad Social. Dichas necesidades pueden abordarse desde un proceso más directo de transferencia desde el presupuesto del Estado, el Tesoro... lo que siempre se ha llamado «asistencia social».

En el mundo moderno y, desde luego, en muchos países, por la forma en la que se desarrollan la seguridad y la protección social, según veo, lo hacen dentro de un marco de asistencia social. Hay otras fórmulas nuevas: en muchos de los países que ahora están en vías de desarrollo, como los países de América Latina, se han desarrollado instrumentos en los últimos años, de manera muy rápida y con fórmulas novedosas; en Brasil y Méjico vemos nuevos esquemas que alcanzan a grandes sectores de la población, con unas ideas que pueden interesar a otros países también en desarrollo como China o la India. Estos sistemas tienden a entrar en la etiqueta de sistemas de transferencia de efectivo o sistemas de transferencia social, supongo que habrán leído mucho sobre estos sistemas de transferencia, condicional o incondicional. Y estos esquemas, estos sistemas, se contem

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plan como innovadores y están teniendo éxito. Aún así, me gustaría que los viésemos en el contexto de la continuidad con las antiguas ideas de protección social y de asistencia social. Estamos hablando, claro está, de reinventar la rueda y de no duplicar esfuerzos, para que las lecciones que no enseñe el éxito de estos esquemas puedan entrar en el marco de las aprendidas a lo largo de la historia mediante el sistema de prueba y error. Entre los objetivos más generales debemos mencionar el equilibrio de prioridades, que naturalmente varía de un país a otro: en los menos desarrollados, la importancia que se da a la prevención de la pobreza, el alivio de la vulnerabilidad, tiende a ser mucho más importante que la adquisición del derecho a un alto nivel de pensiones, por ejemplo, que es lo que más preocupa en los países de la Unión Europea. Y me da la impresión de que debemos retomar este equilibrio al final de la presentación, porque estoy encantado de ver cómo en este seminario, mientras hablamos de la reforma de los Sistemas de Seguridad Social y de protección social, tratamos de insertar nuestras ideas en un contexto de reforma suave, gradual, allí donde proceda. Y también en esto, en la velocidad de la reforma, en la velocidad de la transición, hay algo que depende en gran medida de las circunstancias de cada país. Por eso tenemos que ver las cosas desde un punto de vista global y no olvidar la influencia de unos países sobre otros que, a mi juicio, puede observarse los últimos avances, sobre todo en el ámbito financiero: la forma en que cada país contempla estos asuntos no se aleja mucho de la forma en que los contemplan otros países.

Así que volvamos a lo fundamental. ¿Por qué tenemos que hablar de la reforma de las pensiones? Naturalmente, estamos ante un cambio demográfico, ante un envejecimiento de la población. Hablaremos de eso en un momento: el envejecimiento, los cambios en los patrones demográficos en diversos países, y la transición demográfica. Ha habido un cambio económico y una situación de crisis en los últimos dos o tres años que, en mi opinión, nos ha hecho mucho más conscientes del impacto de la economía y de la forma en que tenemos que abordarla en relación a los asuntos de la Seguridad Social, las inversiones, los tipos de interés... Todo esto tiene una conexión muy fuerte con la Seguridad Social, y es necesario considerar los temas puramente económicos en conjunto y en relación a los factores demográficos para que el escenario sea coherente. Otro de mis titulares podría ser entonces la necesidad de integrar todos estos asuntos y considerarlos de manera conjunta. Porque si pensamos en la cuestión demográfica de forma aislada, o de la economía de forma aislada, no llegaremos a una conclusión válida en materia de Seguridad Social. Desde luego, no en términos económicos. Si la economía es el único asunto que vamos a considerar en el caso, digamos, de España, o de cualquier otro país, lo que deberíamos hacer no es crear un Sistema de Seguridad Social, sino más bien un sistema de fondos de inversión. Trataré de decir algo sobre desarrollo social, aunque el contexto ya está presentado: es el contexto de un enfoque de la Seguridad Social basado en el derecho, que tiene una enorme importancia para nosotros. En el contexto de la importancia que el diálogo social tiene para la OIT debo incluir también el enfoque del gobierno, pero del gobierno en conjunción con los trabajadores, empresarios e instituciones. Y, naturalmente, dado que en los últimos años ha estado presente el factor de la crisis, también tendré que destacar la cuestión de la crisis económica y financiera. Antes de eso, no obstante, antes de que la crisis financiera llegara a ser algo tan preocupante, a estar tan presente para todos nosotros, también nos fijábamos en los precios de la gasolina, y en los precios de los alimentos. Naturalmente, el precio de los alimentos aumentó considerablemente, de pronto, hace cuatro o cinco años. Y tiene que haber alguna conexión con esto: en aquel momento fue, por ejemplo, cuando en los EE.UU., en el ámbito de la energía y del acopio de crudo se comenzó a considerar si era viable el desarrollo de

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los biocombustibles. Y todo esto tuvo su impacto en el precio de los alimentos. Así que estamos hablando de crisis que están vinculadas y relacionadas entre sí, algunas de ellas todavía en curso. El precio de los alimentos para los habitantes de los países menos desarrollados sigue siendo un tema importante. El precio de los alimentos y de la energía es un tema importante. Veo que, por ejemplo en India, el precio del combustible ha aumentado considerablemente porque el gobierno ha retirado las subvenciones y la posibilidad de que esto conlleve cierto malestar social no es desdeñable.

Como ya he dicho, espero convencerles de que piensen en todos estos asuntos subyacentes en conjunto, de forma integral, con las relaciones que existen entre unos y otros. Pero hay algunos detalles y algunos aspectos de estos problemas que debemos estudiar de manera más profunda. Cuando hablamos de las cuestiones demográficas, por ejemplo, el envejecimiento es un problema en cualquier parte del mundo, pero en los países más desarrollados su solución es urgente, porque la población está envejeciendo muy deprisa, y no sólo las cifras de individuos en los que hemos pensado, tradicionalmente, como pensionistas, dentro de un rango de salarios determinado: también las cifras de personas ancianas, de más de 80 años, están aumentando a gran velocidad. En los países más desarrollados, esto se produce junto a un declive de las tasas de fertilidad y, creo que todos nosotros sabemos ya que esto se traduce en un elevado número de personas en edad de dependencia, en proporción a los que aún están en edad activa o en el «primer» rango de edades. De modo que la proporción de dependencia se eleva y esto, naturalmente, nos crea dificultades para financiar, sobre todo, los sistemas de pensiones. Pero no sólo eso: también los sistemas de protección social en general. Y tenemos que pensar no sólo en los problemas que nos acarrea la cuestión de las pensiones para los más ancianos, sino también el problema de la asistencia sanitaria.

En los países menos desarrollados también se está produciendo un envejecimiento de la población. La fertilidad también está en declive, aunque no en la misma medida que en Europa o Japón... En Norteamérica, los problemas demográficos de los EE.UU. no son los de Europa, por el momento. En los países menos desarrollados tenemos que tener en cuenta también el índice de dependencia de los jóvenes. En Europa, el declive de las tasas de fertilidad supone que el número de niños, en proporción con la población, está bajando, y tal vez deberíamos considerar la posibilidad de desplazar alguno de los esfuerzos que destinamos a coberturas sociales, por ejemplo, y destinar a la atención de los ancianos parte de los fondos que se utilizan para la educación. Pero en los países menos desarrollados esto puede no ser una solución, dado que los sistemas educativos no están tan asentados como cabría desear. Así que continúan las presiones para desarrollar sistemas educativos, que es muy fuerte en estos países, y no se puede considerar la opción de pasar unos recursos destinados a la educación a sufragar la sanidad y las pensiones, aunque fuese una buena solución para un buen número de países europeos.

Los aspectos económicos. Naturalmente, lo primero de la lista es el coste de la Seguridad Social y el coste de las pensiones. Entiendo que en España se gasta actualmente un 10% del PIB en fondos de pensiones. Y como actuario, me gustaría considerar en sentido amplio lo que esto significa en términos de reparto del presupuesto general de un país. Si un país como España asigna un 10% de sus ingresos totales a las pensiones y la proporción de la población que las necesita es más del 10%, me parece que la conclusión lógica que debo sacar como actuario es que los ingresos proporcionales de los pensionistas deben ser inferiores a los ingresos medios proporcionales de los trabajadores. Y aquí se produce un efecto de apalancamiento. Si, pongamos, un 20% de la población necesita una pensión, lo que podemos permitirnos el lujo de ofrecer,

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cada año, es aproximadamente la mitad de lo que gana un trabajador en activo. Si la proporción de pensionistas aumenta un poco, pongamos que sube hasta el 85%, lo cual es probable teniendo en cuenta que la edad de jubilación aún es baja, ¿cuál será la proporción de ingresos que podemos destinar a pagar las pensiones? Como media, en un país, los ingresos proporcionales de los pensionistas deben reducirse, creo yo, a un tercio del sueldo medio de cualquier miembro activo de la población, de los trabajadores. Esto es lo que yo denominaría multiplicador del efecto de apalancamiento. Tenemos entonces que la proporción de población en edad de jubilación es un factor de extrema importancia. Por otra parte, tenemos que tener en cuenta el hueco que se abre en el sistema fiscal del país, y que se ha hecho muy popular en los últimos años. Obviamente, es una forma adecuada de contemplar los asuntos con periodicidad anual. Pero me da la impresión de que podemos mirar las cosas de forma un poquito más sutil, porque la Seguridad Social y las pensiones privadas son asuntos a largo plazo. Así que los contemplaremos con esa perspectiva. Veamos de qué forma podemos acumular las reservas. Tendremos que considerar en qué medida podemos tomar prestado algo del futuro para sufragar lo de hoy, o cómo cabe esperar que los trabajadores actuales acumulen reservas para el futuro. He estado tratando de convencer a mis colegas para que piensen en términos no sólo de «espacio fiscal», sino de lo que yo llamaría «espaciotiempo fiscal». Tal vez hay algún otro factor relativo que tenemos que tener en cuenta. A pesar de que no hablo español, creo haber seguido bastante bien la presentación de esta mañana y salieron a colación unos cuantos temas que, como actuario, me resultaron interesantes. Pero creo que se centraba más en la forma en que podemos capitalizar el coste de las pensiones a largo plazo y, en mi opinión, esto -que ha sido la tendencia en los últimos años a la hora de evaluar la cuestión de la financiación de las pensiones- no me satisface del todo: visto desde otra perspectiva, el problema de la financiación de las pensiones es lo que nos proponemos solucionar todos los años. En un país como España, o en cualquier otro, ¿podemos cumplir este año el compromiso de pagar las pensiones? ¿podemos cumplir el año que viene el compromiso de pagar las pensiones?, ¿podemos cumplir el compromiso de pagar las pensiones dentro de cinco años? Si asumimos este punto de vista, deberíamos considerar el tema de las pensiones y de su financiación como un asunto de flujo de efectivo anual, pero también como un asunto de capitalización a largo plazo.

Tengo que matizar un poco esa afirmación a la luz de lo que ha sucedido, o de la percepción que se tiene de ello, en los últimos años: la crisis financiera. Me da la impresión de que lo que se ve ahora en muchos países del mundo es que se tiende al desarrollo de pensiones complementarias, con base en los ahorros o en la capitalización, y la crisis financiera ha afectado negativamente al valor de los activos y a las bases de capitalización, de tal modo que ha golpeado muy duro a muchos pensionistas. Esa percepción me dice que tal vez centrarse en la capitalización de los valores de las pensiones, no es baladí. Así que quisiera invitarles a pensar en el coste que tienen las pensiones en términos de equilibrio entre la capitalización actuarial a largo plazo y los ajustes anuales del flujo de efectivo.

Hace algunos años se escribieron artículos sobre esta cuestión, creo que fueron Joseph Stickletz y Nicholas Barr quienes expusieron los mitos de las pensiones. Y me parece que vale la pena leerlos. Muchos de esos mitos han permanecido, y una de las cosas que en la OIT consideraríamos como tal es que las pensiones se han encarecido tanto que ya no podemos permitírnoslas. Nosotros creemos que las pensiones son asequibles. Tienen que ser asequibles en todos los países del mundo. El tema no es «qué caras son las pensiones», sino «cómo ajustamos el sistema»... o cómo reformamos el sistema, pero yo prefiero el término «ajustar». ¿Cómo tenemos que gestionar los sistemas de pensiones de manera

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que garanticemos unas pensiones asequibles? Ahí está la historia. Los países europeos han ido desarrollando sus sistemas de pensiones durante años. Y los han mantenido. Y han tenido éxito, han sido productivos y han progresado, en el plano económico y en el social.

Ahora bien, bajo el titular de asuntos sociales, no estoy seguro de poder hacer una distinción clara entre los aspectos sociales, los demográficos y los financieros, o económicos. Sin embargo, aún podemos identificar algunas tendencias que tal vez tienen un componente social. Uno de estos componentes se encuentra en lo que está ocurriendo en las edades de jubilación. Diré algo específico sobre las edades de jubilación un poco más adelante, pero es importante ver que en los últimos 20, 30, 40 años, la edad de jubilación efectiva en los países más desarrollados ha ido bajando. Los individuos se han ido jubilando, como media, a edades más tempranas que sus antecesores. Incluso en los países europeos, donde la edad obligatoria de jubilación se ha establecido en 60, incluso en 65 años, la gente ha encontrado la forma de jubilarse antes de esa edad, empezando a disfrutar la pensión de jubilación o, en muchos casos, pensiones de invalidez que se han concedido para camuflar una jubilación anticipada. Por otra parte, como estoy tratando de exponer durante toda mi intervención, en la OIT tenemos que tener en cuenta la dicotomía entre el enfoque formal, el de los países más desarrollados desde el punto de vista económico, y el menos formal, que corresponde a los países en vías de desarrollo. En los países menos desarrollados sucede esto porque los fondos que se destinan a la jubilación, el presupuesto para pensiones, es muy débil, incluso inexistente, para un gran número de habitantes de esos países, y lo que sucede es que esta gente no tiene la opción de jubilarse. Así que siguen trabajando. Trabajan en actividades cada vez menos productivas, en pequeños negocios callejeros irregulares, vendiendo productos de consumo. Mucha, mucha gente de estos países menos desarrollados trabaja hasta que muere. Así que la dicotomía entre la ampliación de la vida activa y la reducción de la vida activa es una dicotomía real, y aquí en la OIT, en nuestro enfoque del desarrollo de una política de pensiones, tenemos que ver qué hay en cada tendencia, cómo afecta cada uno de estos contextos al otro, qué podemos hacer para unificar las dos tendencias. Cada vez se presta menos atención a la cuestión de si las pensiones que ofrecemos son adecuadas. Incluso en los países donde los fondos han aumentado, o donde se han mantenido, en el caso de Europa, o donde los fondos se han repartido un poco más, el resultado será que las pensiones no podrán ofrecer a los pensionistas un nivel de vida decente, ni una jubilación digna a los ancianos. Y luego está la cuestión del género, que también es importante: este tema lleva mucho tiempo en el tablero: las mujeres no tienen una pensión adecuada porque su vida laboral suele estar interrumpida, incluso en los países donde son parte por derecho propio de la fuerza laboral, y donde contribuyen a los planes de pensiones de la Seguridad Social. Interrumpen su vida laboral para criar a sus hijos, para cuidar de los padres enfermos. A veces su historial contributivo es breve e incluso dentro de un esquema de beneficios bien definido, la pensión que obtienen es baja. Y esto sucede por dos motivos: por la escasa acumulación de sus contribuciones y por el sistema tradicional de conversión de las cantidades acumuladas en pensiones a través de la adquisición de anualidades. También acusan más la crisis porque su esperanza de vida es superior a la de los hombres. Este es un debate abierto en muchos sentidos, pero estoy seguro que, desde el punto de vista del género, se ve como discriminatorio para las mujeres. Y en general se pone cualquier parche, con toda sutileza, para que pasen con una pensión baja. Esto es algo que hay que reconocer y solucionar cuando se habla de enfoques y de diseño de políticas para nuestros sistemas de pensión. Y cada vez más, las migraciones debidas al trabajo

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adquieren importancia. Tenemos una gran fuerza laboral móvil circulando por todo el mundo. No sé cuál es la forma adecuada de obtener un recuento preciso de las personas que están inmersas en un proceso migratorio, pero desde luego hay ahora mismo unos cuantos cientos de millones de trabajadores que no viven en su país de origen, por lo que los trabajadores en migración suponen una gran parte de la población del mundo, y la cuestión de si deben cobrar su pensión en sus países de origen o en el país al que se han trasladado es un asunto delicado. En la OIT celebramos reuniones en las que tratamos la forma en que deben abordarse estas cuestiones. Son reuniones en las que siempre se ve la inmigración como asunto que afecta, al menos, a dos países. Así que no tiene mucho sentido que un país, de forma aislada, ratifique una convención sobre las migraciones, porque la situación dependerá del enfoque que se dé a la política, en este sentido, en ambos países. Tenemos entonces dos convenciones que tratan de la forma en que cada país puede decidir abordar los problemas de los inmigrantes, pero estas convenciones son únicas en las estructuras de la OIT porque dependen en gran medida de la relación política entre dos países distintos.

No he incluido en mi presentación muchos diagramas, ni imágenes. Creo que durante la semana ya habrán recabado bastante información en cuanto a cifras. Pero para ilustrar los problemas que supone garantizar una pensión adecuada y la divergencia entre las distintas regiones del mundo, podemos ver que en Norteamérica y Europa Occidental ya se han tomado medidas, ya hay mecanismos que han avanzado lo suficiente como para abordar las necesidades de una gran parte de la población activa. La leyenda de esta diapositiva (nº 7) llama a las coberturas legal coverage. Yo prefiero llamarlo statutory coverage, pero es una expresión que no se traduce con facilidad a otras lenguas de la OIT. A la derecha, al final de la diapositiva, podemos ver los sistemas que están funcionando para cubrir las necesidades de los trabajadores del África

Subsahariana, y que alcanzan, como mucho, al 20% de la población. De modo que, como media, en todo el mundo, hemos cubierto apenas la mitad de las necesidades existentes.

Lo que debemos recordar, en términos de respuestas de la política social y la Seguridad Social, con todas las percepciones que se encuadran ahora en la crisis financiera, como dije hace unos minutos, es lo que nos muestra esta diapositiva, y tal vez también la siguiente: de qué manera se han desarrollado esas respuestas en relación a la crisis económica durante los últimos años. De manera que, aunque el papel de la Seguridad Social está reconocido, sobre todo a la hora de combatir las consecuencias sociales y económicas de la pobreza, y el papel de la Seguridad Social en el consumo también se mantiene, es preciso reconocer el papel de la Seguridad Social como factor de estabilización. Creo que en la presentación de esta mañana he oído algo del valor de los Sistemas de la Seguridad Social, sobre todo en un contexto más formal, el de los países de la OCDE... Contemplamos el papel de la Seguridad Social como factor de estabilización automático. Todo esto ha alcanzado un alto grado de importancia en el clima conceptual que sigue a una crisis financiera. A pesar de todo, ahora los políticos tendrán que abordar los temas de la consolidación y la devolución del dinero que se tomó en préstamo para lograr la estabilización económica. Estos temas corren el riesgo de dañar los Sistemas de la Seguridad Social si no tenemos cuidado y, de hecho, la forma en que los Sistemas de la Seguridad Social actúan como estabilizadores no ha funcionado en conjunto como se preveía antes de la llegada de la crisis, tengo la impresión. Algunos de estos mecanismos de estabilización que han servido para consolidar los Sistemas de la Seguridad Social de ciertos países no han funcionado como se esperaba que lo hicieran. Este es el caso, creo, de un país como Suecia, que se embarcó en una reforma muy elaborada de su sistema de pensiones y después se

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dio cuenta de que sus mecanismos de estabilización funcionaban de una manera tal, que amenazaban con ejercer sobre la adecuación de las pensiones un impacto mucho más grave del esperado. Y habrá que volver a pensar en esto, porque uno de los puntos de vista que viene de Suecia es la necesidad de diálogo social en los sistemas de reforma de las pensiones, que no se ha tenido en cuenta todo lo que hubiera sido deseable.

En la siguiente diapositiva -no voy a profundizar mucho en esto- pueden ver una serie de respuestas registradas en países de todo el mundo, desarrollados y en vías de desarrollo, que han tomado distintas medidas para fortalecer o reforzar sus fondos para la Seguridad Social en un clima de crisis financiera. De modo que dejaré esto como referencia para después de la presentación.

Actualmente, en la OIT, hemos estado pensando en la cuestión del contexto formal y el informal. El modelo de país desarrollado, que refleja tal vez las ideas formales que han visto en la convención 102 y, y el contexto informal de los países en vías de desarrollo, en el que tal vez tenemos que centrarnos ahora. Como ya hemos visto antes, ahora contamos con el modelo de la protección social base, que se formalizó en la reunión del año pasado del Consejo de Administración de las Naciones Unidas y que atiende sobre todo a dos aspectos: proporcionar servicios básicos, como educación y sanidad, y proporcionar una renta mínima. En este sentido ha estado la OIT desarrollando sus ideas durante los últimos años, por lo que ahora contamos con una idea conceptual de cómo debería, o cómo podría, proporcionarse una renta base a todo el mundo en cualquier país, partiendo del enfoque del ciclo vital. Así podríamos garantizar que se cubren las necesidades de los niños, de las personas de más edad, y también las de los que están en edad activa pero están incapacitados; los desempleados, los que han quedado inválidos o las mujeres que han sido madres. De esta forma tendremos, si lo prefieren, un enfoque informal que podríamos denominar «horizontal», porque nuestra idea de horizontalidad conlleva la posibilidad de ampliar esa provisión de fondos para que alcance a todos. Así que nuestro objetivo está en los fondos, sí, en términos de cifras cubiertas. Y la extensión vertical de la Seguridad Social, que se centra en la adecuación y en la calidad de la pensión, la concebimos con una idea bidimensional, que también hemos desarrollado en el contexto de una escala de fondos en el que los países pueden asumir un enfoque progresivo de la ampliación de las coberturas de la Seguridad Social. Pero creo que, en este país, y esta semana, tal vez la imagen que mejor ilustra la situación es la de una portería de fútbol con sus dos postes. Me parece una imagen acertada para España en este momento: uno de los postes sería el enfoque formal, basado en los derechos y en las normativas, y el otro el del presupuesto básico. Podemos marcar un gol si metemos la pelota por cualquier parte que se encuentre entre esos dos puntos, pero para algunos países, la diana estaría en realidad más cercana al poste «formal» mientras, para otros, se acercaría más al poste «informal».

En definitiva, ¿qué tipo de marco orientativo hemos estado desarrollando en la OIT? Originalmente, tenemos cuatro elementos que forman parte de él y que acabamos de ampliar a cinco. Uno es que el acceso debe ser universal, pero esto debe interpretarse teniendo siempre presentes las condiciones de cada país. Bien. El acceso universal debe entonces interpretarse en virtud de las condiciones de cada país. No podemos tratar de imponer un modelo de «talla única». Pero hacia el final de mi intervención diré algo más a este respecto, porque creo que la influencia de un país sobre otro se está haciendo cada vez más fuerte. La base de la protección social ofrece ahora un medio para establecer los cimientos en cualquier parte. Necesitamos una estructura progresiva, una Seguridad Social que tenga ambición. No quiero ver ningún país donde la política de la Seguridad Social diga «estamos tratando de

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establecer una pensión mínima, y basta». Una vez que existe ese mínimo, necesitamos garantizar un presupuesto que pueda incrementarse para que las pensiones sean lo mejor posible para todos, para los que están incapacitados y, sobre todo, para el segmento de la población con más edad. De este modo, incluso cuando partimos de la pensión básica, lo que queremos es contar con ese aspecto de la verticalidad que nos permita seguir creciendo y garantizar una cobertura de alta calidad. A largo plazo, naturalmente, cada país tendrá que ir a su propio ritmo, el que sea adecuado a sus condiciones sociales y financieras. Tenemos que garantizar que los fondos son adecuados, en términos de personas cubiertas y de sistemas sociales basados en la Seguridad Social; tenemos que poner al mayor número posible de personas bajo la cobertura de la Seguridad Social y garantizar que los beneficios que obtienen son adecuados tanto en nivel de pensiones como en cuantía.

Buscamos un enfoque pluralista, de forma que, en todos los países, podamos aprovechar los mecanismos existentes que servirán para llevar esos beneficios a la gente, lo que significa que integraremos en la medida de lo posible los mecanismos obligatorios de cobertura con los voluntarios, que trataremos de integrar los fondos públicos y los privados, es decir, las pensiones del Estado y las de las empresas. Tenemos que garantizar que existe un equilibrio adecuado para las condiciones financieras de cada país, y para su capacidad, entre la obtención de fondos para pensiones de reparto, o lo que es lo mismo, los fondos financiados por el Tesoro. Y no me cabe duda de que en el contexto de este país o de cualquier otro, podemos pensar en más formas de pluralismo... si necesitamos, por ejemplo, organizar una única base para hombres y mujeres o reconocer que en cuestiones de salud y maternidad las necesidades de las mujeres son distintas de las de los hombres. Y necesitamos enfocar los resultados. Lo que ha sucedido en el pasado, con demasiada frecuencia, es que nos hemos quedado atrapados en la discusión de los aspectos técnicos: ¿debemos tener un sistema basado en unas aportaciones definidas? ¿es mejor esta idea de ahora, de contar con contribuciones nocionales o financieras no definidas? Todo ello no son más que mecanismos. Y no podemos perder de vista cuál es la finalidad de las pensiones: una paga para que la gente pueda vivir con dignidad, y un derecho de los más ancianos. Así que la cuestión principal es si repartimos las ganancias de todo el país entre los trabajadores, los que están en la actualidad ganándose la vida, y los que han trabajado en el pasado con el mismo fin, y que incluso han ahorrado para su futuro, y si estas personas se han ganado el derecho a un modo de vida ahora que ya no trabajan. También está la cuestión del riesgo: quién asume el riesgo; es una cuestión mucho más obvia cuando hay una situación de crisis financiera. Pero vale la pena preguntárselo. Porque los modelos de inversión económica y financiera siempre están sujetos a algún tipo de fluctuación, y a cierto riesgo. Y para mí, la elección entre establecer un sistema de pensiones definido sobre la contribución o un sistema definido por los beneficios, es una forma de responder a la pregunta de quién asume el riesgo de la pérdida cuando, en caso de fluctuaciones en el panorama financiero, los activos se deprecian. En un sistema definido por las contribuciones el riesgo tiende a recaer en los beneficiarios, en los trabajadores; en un sistema definido por los beneficios, el riesgo suele corresponder a quienes patrocinan el plan: las empresas y, tal vez, el gobierno. De modo que, para mí, se trata de una distinción importante, y que tiene que abordarse en el diseño de cualquier proceso. Pero, ¿estamos sacando todas las enseñanzas posibles de lo que ha ocurrido en esta crisis económica y financiera? Sé que en una fase tan temprana se han escrito muchos artículos y se han hecho muchos estudios sobre el impacto en las pensiones de la Seguridad Social por causa de la depreciación de activos, de lo que ha sucedido con los tipos de interés, pero en la

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primera ronda de discusiones creo que se ha tratado poco la cuestión, o se ha olvidado, que hay una nueva autorización, y qué va a suceder con la aportación de fondos para anualidades, cómo puede organizarse esto de manera que encaje con los sistemas de seguros sociales, o a través de compañías de seguros. Estoy seguro de que ya se está hablando de todo esto, pero para mí es sólo un ejemplo de lo extendida que está la preocupación, de las implicaciones que tiene y de que se necesita un enfoque muy amplio: es necesario contemplar el panorama general para poder garantizar que vemos todos los problemas y aprendemos todas las lecciones que esta situación puede enseñarnos. He puesto una imagen de la base de protección social, de la que ya he hablado antes, así que es posible que no tenga que decir mucho más pero, en términos de pensiones, la idea de base de protección social es algo que tiene que existir en todos los países: tiene que haber algún tipo de protección mínima para todo el mundo, y no debe depender de las aportaciones; en otras palabras, tiene que haber un fondo nacional que salga de los presupuestos del Estado. Y podríamos añadir a eso las aportaciones que se hacen a través de esquemas contributivos, de modo que, si existe un mecanismo de contribución, podamos ver de qué manera puede el gobierno subvencionar las contribuciones para suplir a quienes no están en condiciones de participar en un sistema de base contributiva al ciento por ciento. Tampoco tenemos que olvidar a los que están fuera del mercado laboral por cualquier motivo, pero sobre todo por el desempleo o por invalidez, ni dejar de lado las necesidades de las mujeres, que deben recibir una protección adecuada en el momento de la maternidad, para poder dejar de trabajar en esos momentos como corresponde.

Hemos hablado también de la cuestión de la edad de jubilación, y de la tendencia que se aprecia hacia un incremento gradual de la misma, a escala global. Como ya he dicho, la edad de jubilación en los países menos desarrollados está aumentando porque la gente no puede jubilarse. Pero en los países más desarrollados, al menos en términos de edad legal de jubilación, lo que vemos es un aumento de esta edad. Tengo entendido que esto está en la agenda de España, igual que sucede en la de mi país, donde la edad de jubilación de las mujeres está alcanzando a la de los hombres, aunque durante años hubo diferencias considerables. Creo que habrá presiones para todos, para que todos se jubilen más tarde, después de los 65 años. Si hablo como técnico experto en temas de Seguridad Social veo que esto es una ventaja, naturalmente, porque el aumento de la edad de jubilación no sólo contribuye a aliviar la presión que se está ejerciendo sobre la financiación de las pensiones, sino que parece ser lo más adecuado para restablecer el equilibrio que había años atrás, cuando se configuraron los planes de pensiones, entre la vida laboral de un individuo y el tiempo que se esperaba que viviera de la paga de su pensión. Con el incremento de la esperanza de vida en todo el mundo ese equilibrio se perdió. Con la presentación de esta mañana hemos tenido un debate sobre la forma en que está aumentando la esperanza de vida en todas partes, y que sigue aumentando, además, la esperanza de vida por encima de los 65 años aumenta rápidamente, por lo que, aunque los países están intentando cambiar la edad mínima de jubilación, sigue habiendo una carrera: el equilibrio no se ha conseguido. Para mí está bastante claro que debe aceptarse socialmente una cosa: si la esperanza de vida aumenta, aumenta el tiempo que uno va a pasar viviendo de su pensión. Pero el individuo no lo ve así. Si yo llego a los 65 y tengo una salud delicada, y no espero vivir mucho tiempo de mi pensión, me parecerá injusto que me hagan trabajar incluso hasta los 65, y quisiera tener derecho a jubilarme antes. Muchas personas trabajan en condiciones duras y no pueden ni pensar en continuar haciéndolo más allá de los 60 o los 65 años. En general, los trabajadores, los sindicatos, se oponen a ampliar la vida laboral y la Confederación Europea de Sindicatos

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rechaza el Libro Verde que estamos preparando para su estudio. Creo que, en el Parlamento Europeo, la reacción ha sido rápida: los planes de pensiones, el diseño de esquemas y de políticas en este sentido, no debe considerarse simplemente como un retraso en la edad de jubilación. La cuestión es más que técnica. Y encontrar el equilibrio entre los aspectos técnicos, financieros y sociales no es algo que yo pueda hacer, aunque puedo dar algunos consejos; es algo que corresponde a los políticos y a los agentes sociales. Encontrar el equilibrio no va a ser fácil, ya me hago cargo.

Tengo que decir algo sobre las relaciones entre la edad de jubilación y la Seguridad Social en general, y sobre el desempleo, que es en realidad el tema central de ese Libro Verde. Mañana tendremos más información a este respecto. Así que no hay mucho que decir, pero quisiera observar que el vínculo entre la política de jubilación y la política de empleo es muy estrecho. Quisiera hablarles de un estudio que hemos publicado en la OIT hace muy poco, que es nuestro intento de vincular estos dos factores y que va a ser tema de debate en la próxima conferencia de la OIT que tendrá lugar el año que viene, cuando se reúnan los delegados de nuestros países miembros, donde la cuestión de la jubilación y la relación entre Seguridad Social y empleo tendrán un lugar prioritario en la agenda. Ahora vamos a confeccionar un documento que presentaremos a los delegados que van a asistir a la conferencia.

De modo que, la ampliación de la vida laboral, el retraso de la edad de jubilación en muchos países, es algo que muchos individuos agradecerán, dado que a medida que aumenta la esperanza de vida, mejora la capacidad de aumentar la vida laboral. Pero no todos los trabajadores tienen la capacidad física necesaria para hacerlo, y me parece que no está claro que se estén creando oportunidades de empleo suficientes para hacer frente a esto. Está muy bien decir «John, tienes buena salud, y estás dispuesto a trabajar lo que haga falta, más allá de lo que se supone que es tu edad de jubilación» (según la OIT, mi edad de jubilación deberían ser los 62 años, pero tal como están las cosas tendré que trabajar después de esa edad); pero lo que yo quiero no es que alguien me diga «Muy bien, John, tenemos un trabajo para ti: vas a apilar cajas en las estanterías del supermercado»: necesito que me ofrezcan un enfoque más informado, más sofisticado de la política de empleo. Y las vinculaciones de esto son globales: ahora lo estamos viendo en la Unión Europea, pero pasa en todas partes. Volveré sobre esto antes de terminar.

Vemos entonces cuáles son las perspectivas que podemos aplicar para ver hasta dónde hemos llegado. La Seguridad Social comenzó a desarrollarse en el marco de un punto de vista bismarkiano, a finales del siglo XIX, que es cuando se formalizó el concepto de seguro social. Y es en ese marco donde se desarrollaron las pensiones por contribución del rendimiento laboral, de manera muy rápida por cierto, en la primera mitad del siglo XX, además de constituir un modelo para muchos planes nacionales de pensiones en Europa, Norteamérica, Japón o Australia durante todo el siglo XX y lo que va del XXI. En mi país, en Gran Bretaña, por ejemplo, se añadió a esa perspectiva el informe elaborado por Lord Beveredge, a principio de los años cuarenta, que se incorporó a la legislación de protección social a partir de 1946 y que contribuyó en gran medida a desarrollar un marco para un sistema integral de coberturas sociales utilizando, en la medida de lo posible, el mecanismo del seguro social. Y esa perspectiva me parece que se plasma bien en el modelo que ha elegido la OIT, que ha sido generalmente aceptado por los países desarrollados en todo el mundo y que parece ser el marco de su convención 102. Pero lo que ha sucedido en las últimas décadas ha traído el mundo globalizado que conocemos: las empresas compiten a escala global, los trabajadores tienen más movilidad en todo el mundo (no olvidemos las migraciones por razones laborales), vemos

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trabajadores con ambición, que necesitan una cobertura social que no tiene por qué ceñirse sólo a un país. Así que tenemos que tener una perspectiva multinacional, y creo que la OIT también está tratando de contribuir en el ámbito del reglamento, pero hay otras instituciones, como las de «Bretton Woods», que están desempeñando un papel más importante aún, y estoy seguro de que todos conocen bien la perspectiva desarrollada por el Banco Mundial, publicado en un estudio a finales de los años noventa en el que se reflejan una serie de avances en materia de pensiones y Seguridad Social, sobre todo en América Latina. Pero ahora ya tenemos la experiencia necesaria para ver que esa perspectiva puede no ser del todo adecuada y que el énfasis que se había puesto en el ahorro queda en entredicho con la crisis financiera. Ahora tenemos el punto de vista de las Naciones Unidas y, como ya he dicho, la posibilidad de formalizarlo, la base de protección social, unas perspectivas que tratan de aunar los aspectos sociales y los financieros para el G8 y el G20: naturalmente, la OIT tiene mucho que decir en este sentido, para que estos puntos de vista coincidan con los de las Naciones Unidas y se pueda abordar la solución en común. Y, por supuesto, el Libro Verde, del que hablaremos mañana.

En las diapositivas 17 y 18 pueden verse los elementos básicos para el diseño del sistema nacional. Cada cierto tiempo experimentamos un poco con estos dos componentes, pero esta es la formalización de la que se hablaba hace un par de años. Hablamos de cobertura universal, de beneficios, de derechos, de protección frente a la pobreza, de ingresos garantizados. Hablamos de cómo llegar a una equivalencia entre el nivel de pensiones y la contribución a la Seguridad Social. Me gustaría poder decirles algo más que esto, pero es importante que la gente sienta que su contribución a la Seguridad Social es justa y transparente. Si yo contribuyo a un sistema de seguros sociales, tengo que tener una garantía de que recibo algo a cambio, que es la justa devolución de mis contribuciones.

Aquí hay muchos matices, pero no quiero irme por las ramas. Con la garantía de una tasa mínima de devolución de los ahorros sucede algo parecido. Una cosa es pensar en términos de contribución individual, de mi contribución, y otra hacerlo de forma colectiva, para elaborar una política adecuada. Y el aspecto colectivo debe ir acompañado de la solidaridad, la solidaridad nacional entre los miembros del Sistema de Seguridad Social. Necesitamos igualdad entre sexos, financiación sólida, responsabilidad fiscal, responsabilidad estatal... el Estado tiene que asumir el papel de garante supremo de la Seguridad Social. Del Sistema como algo general y de las pensiones como algo particular.

A largo plazo, podemos ver que hay unas tendencias determinadas en el incremento de la distribución y la reducción de beneficios. Tenemos que definir sistemas, de beneficios o de contribución: esto se consigue eligiendo los mecanismos, y no la pertinencia de los sistemas de pensiones. Tenemos que estar seguros de que, si presentamos a los habitantes de un país la opción de cambiar de un sistema definido por los beneficios a un sistema definido por las contribuciones, el nivel general de beneficios se verá reducido, lo que probablemente habrá que aclarar en la mayoría de los países. Tenemos que estar seguros de que no estamos escogiendo entre una realidad a largo plazo, oculta tras una jungla terminológica que oculta el significado de «mecanismo». Y esto es importante en un contexto en el que muchos países han ajustado sus sistemas de pensión y han aplicado el modelo NDC, «notional defined contribution»: contribución nocional definida. Tenemos que tener cuidado y evitar que esto vuelva a convertirse en una simple reducción del esfuerzo dedicado a las pensiones. Y hay una cuestión de política económica: ¿cómo presentamos estos asuntos? En los países desarrollados, lo único que hay en su agenda política son restricciones, limitaciones que se materializan a través de los sistemas fiscales. En los países menos desarrollados, está el enfoque de los

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contribuyentes, bilaterales y multilaterales, al Sistema. La OIT no es un donante de la Seguridad Social, de los sistemas de protección social de los países desarrollados: lo que tenemos son consejeros que asesoran sobre los sistemas, políticas y mecanismos. Las agencias bilaterales, sin embargo, sí que ejercen un marcado papel de donantes, y estos donantes cada vez dan más importancia a la dimensión económica de la política. Y hay documentos, papeles, que tratan sobre ese tema, como el FID del Reino Unido.

Sin embargo, yo les preguntaría: ¿les parecen cercanas estas cuestiones? Lo que vemos ahora que está sucediendo en Grecia, por ejemplo, por decirlo de manera muy simple: ¿deben pagar los trabajadores alemanes la jubilación de los pensionistas griegos, deben pagar que estos se jubilen antes? La prensa, naturalmente, puede presentar estas cuestiones de manera muy llana, y tal vez en términos poco afortunados. Pero yo he visto ese titular en el New York Times: no se puede negar la dimensión política que tiene esto, incluso dentro de Europa. Hay que tener en cuenta la forma en que se desarrollan los sistemas de pensiones, y tal vez uno de los principales problemas es cómo abordar la cuestión de si un país como Grecia puede seguir diciendo que su sistema de pensiones «refleja las necesidades culturales y sociales propias, y no tiene por qué fijarse en las actitudes culturales y sociales de países como Alemania».

Y en términos de economía política, naturalmente, en la OIT tratamos de aunar el enfoque de los gobiernos, de los empresarios, de los trabajadores, de forma tripartita. En la diapositiva 21 he añadido además el enfoque institucional, dado que en términos de Seguridad Social, trabajamos codo con codo con las instituciones vinculadas a ella. Así que habría que llamarlo, en realidad, enfoque cuatripartito. Este es mi punto de vista.

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