Las pensiones de jubilación. Determinación de su cuantía.
| Autor | José María Goerlich Peset |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universidad de Valencia |
| Páginas | VLEX |
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INTRODUCCIÓN: OBJETO DE LA EXPOSICIÓN
No cabe duda de que la pensión de jubilación es una de las más importantes del sistema de Seguridad Social. Y ello si no es, directamente, la más importante. La demostración de esta idea es relativamente sencilla. Basta señalar, por un lado, que, desde un punto de vista "estadístico", las pensiones de jubilación son las más numerosas del sistema de Seguridad Social: casi la mitad de los pensionistas lo son por vejez[1]. Y, por otro, y situándonos ahora en una perspectiva "histórico-jurídica", que la centralidad de la jubilación viene demostrada por el importante papel que su regulación ha tenido en las grandes reformas sustantivas del sistema de Seguridad Social acaecidas en los últimos quince años. No me refiero, por supuesto, a las reformas "menores" que anualmente se introducen en el sistema de Seguridad Social a través de las Leyes de acompañamiento. Me estoy refiriendo a las que van precedidas de un amplio debate social sobre el sentido del Estado del Bienestar. En las de esta clase, siempre ha ocupado un papel central la pensión de jubilación: hay que recordar en este sentido desde la Ley 26/1985 hasta la reciente Ley 24/1997, pasando por la Ley de 1990 que estableció las prestaciones no contributivas.
La importancia de la jubilación dentro del sistema de Seguridad Social implica la existencia de un amplísimo corpus de normas, jurisprudencia y estudios doctrinales sobre ella. Y ello hace imposible un análisis detallado en el tiempo que usualmente tienen las intervenciones como la que a continuación se desarrolla. Por tanto, es necesario acotar el tema. Pienso centrarlo en las últimas tendencias manifestadas, lógicamente, en la Ley 24/1997, en la que, como se ha señalado, la regulación de la jubilación constituye el "meollo"[2]. Y ello, por supuesto, sin perjuicio de que otras cuestiones diferentes puedan salir después en el debate.
Llevada a este terreno, la sistemática de la exposición que sigue aborda un triple plano de reflexión. Se trata de indagar, en primer término, sobre las causas de la importante reforma introducida en 1997 en materia de jubilación para, en un segundo momento, describir el contenido de las modificaciones y, en el momento final, intentar determinar en qué medida estas contribuyen o no a darles solución.
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LOS PROBLEMAS DE LA PROTECCIÓN POR JUBILACIÓN
La lectura de la doctrina especializada muestra que los problemas de la jubilación giran tradicionalmente en torno a tres ideas, atinentes respectivamente a tres perspectivas diferentes desde las que aquella puede ser considerada.
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Consideraciones de política social
La primera perspectiva podríamos ubicarla en el terreno de la política social. Desde ella, se cuestiona si las normas vigentes son adecuadas para la real tutela de los intereses presuntamente protegidos. No se trata tanto de cuestionar la adecuación "cuantitativa" de la prestación sino su adecuación "cualitativa" de la protección al contexto actual. Ello implica cuestionarse sobre cuál sea el ideal de protección al que debería acomodarse la prestación de jubilación.
Pues bien, en tal ideal de protección -como se observa en las propuestas realizadas en ámbitos internacionales- el acceso a la jubilación debe tener una regulación flexible. Y ello, en un doble sentido. De un lado, en la determinación del momento de acceso a la jubilación, es preciso huir del establecimiento de presunciones de incapacidad a una determinada edad y basarse, en cambio, en un mínimo de años cotizados que permita al sujeto adelantar o atrasar el momento de su incorporación a la pensión, en función de sus circunstancias personales. De otro, en cuanto a la determinación de la modalidad de acceso a la protección, parece conveniente abrir la posibilidad de acceso parcial a la pensión para evitar que el beneficiario se vea "enfrentado [...] drásticamente a un cambio total en su modo de vida"[3].
Sin embargo, nuestra normativa se adapta mal a estas recomendaciones. A pesar de las criticas doctrinales de que ha sido objeto tradicionalmente esta concepción, parece inspirada en un concepto antiguo de la protección por jubilación: el que la identifica con una suerte de invalidez presunta por razón de la edad. Y, por ello, los márgenes de flexibilidad de que dispone el beneficiario son escasos. La idea se advierte claramente en los requisitos de acceso a la protección.
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Por lo que se refiere a la edad de jubilación, existe, en teoría, un amplio margen de flexibilidad. En este sentido, la edad general de jubilación, fijada en 65 años -cfr. art. 161 a LGSS-, admite una amplia modulación tanto hacia una mayor edad como hacia una menor. En el primer sentido, cabe recordar que nuestro sistema configura la jubilación como voluntaria por lo que nada impide que se continúe trabajando después de haber cumplido aquélla. En el segundo, que existen varios supuestos de jubilación anticipada; y, entre ellos, uno que, aun siendo transitorio, tiene un alcance muy general, al menos en relación con los trabajadores que se encuentran próximos a la edad de jubilación. Me refiero, claro está, al sistema de jubilación de la disposición transitoria 3ª.1 LGSS que, como es sabido autoriza a adelantar la jubilación hasta los 60 años a quienes acrediten cotizaciones anteriores a 1 de enero de 1967.
En la práctica, sin embargo, los márgenes de flexibilidad son menores, pues no existen incentivos a la permanencia de los trabajadores y, sobre todo, como luego veremos, existen en nuestro sistema jurídico tendencias que posibilitan la expulsión del mercado de trabajo de los trabajadores de edad, incluso de forma anticipada respecto a la previsión de la edad ordinaria de jubilación (infra, 2.3). De este modo, los márgenes de flexibilidad no redundan en beneficio del pensionista, sino en su perjuicio.
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En otro orden de cosas, nuestra legislación eleva el requisito del cese en el trabajo a la condición de esencial para el acceso a la protección. Y además, lo hace de forma absoluta y definitiva. De un lado, el principio de incompatibilidad, consagrado con carácter general en el art. 165 LGSS, impide que el pensionista desarrolle trabajo alguno. Pueden establecerse "salvedades" por vía reglamentaria. Sin embargo, éstas no existen, más allá de la posibilidad de jubilación parcial dentro del complejo fenómeno del "relevo" introducida como medida de fomento del empleo en la reforma laboral de 1984... Y esta modalidad flexible de jubilación, recogida actualmente en el art. 166 LGSS, ha tenido, hasta la fecha, una experiencia absolutamente ridícula.
De otro lado, el abandono del trabajo que se exige tiene carácter definitivo por cuanto que el Ordenamiento desincentiva el retorno a las actividades lucrativas. Es verdad que, dentro de las "salvedades" a que me acabo de referir, se encuentra la previsión del art. 16 OM 18 de enero de 1967 que permite al pensionista de jubilación, previa la suspensión de la pensión, el desarrollo de actividades lucrativas. Sin embargo, su uso está, las más de las veces, penalizado pues no se recalcula más que limitadamente la pensión[4].
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Consideraciones de política financiera
Un segundo punto de vista en el análisis de los problemas de la pensión de jubilación hace hincapié en los vinculados a la financiación. Desde este segundo punto de vista, la jubilación comparte todos los problemas del conjunto del sistema de Seguridad Social. Es más, es un perfecto exponente de ellos. Las cuestiones giran siempre en torno a la constatación de que los gastos son cada vez mayores y no pueden ser soportados con los ingresos de que aquél dispone. En materia de jubilación, todo ello se observa con nitidez:
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De un lado, los estudios existentes hacen hincapié en el permanente aumento del coste de las pensiones de jubilación. Este fenómeno se vincula a su vez a dos fenómenos diferentes. Existe, en primer lugar, una tendencia de aumento del número de pensionistas como consecuencia fundamentalmente del aumento paulatino de la esperanza de vida[5]. La evolución al alza del número de las pensiones de jubilación -que han aumentado en casi un 50 por ciento en los últimos quince años- seguirá, según las previsiones, pautas de crecimiento geométrico durante las primeras décadas del siglo XXI a causa de la evolución demográfica de las décadas anteriores (boom demográfico de la época del desarrollismo)[6].
Pero, en segundo lugar, aumenta también el coste medio por pensionista. No se trata sólo de que la mayor esperanza de vida implique mayores períodos de disfrute de la pensión; además, la maduración del sistema de Seguridad Social permite a los beneficiarios completar mejores carreras asegurativas y, por tanto, mayores prestaciones[7]. Ello tiene una nueva repercusión: los nuevos pensionistas, por lo general, son más costosos que los antiguos. Por tanto, el ahorro derivado de las defunciones no queda compensado pues las nuevas altas son más costosas.
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Pero es que, de otro lado, este fenómeno de los mayores costos de la protección va acompañado, en sentido contrario, de la reducción de los recursos disponibles dentro del sistema de Seguridad Social. El funcionamiento del sistema de reparto viene dificultado por dos fenómenos que reducen el número de cotizantes y, por tanto, los fondos disponibles para la protección de los pasivos: el del desempleo persistente; y, desde una perspectiva menos coyuntural, el paulatino envejecimiento de la población, cuyos efectos serán particularmente graves en la culminación del primer tercio del siglo XXI -con el acceso de las generaciones del baby boom a la edad de jubilación-. La evolución de la tasa de dependencia, aun sin contar en ella el fenómeno del desempleo, es, en este sentido, aterradora[8].
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Consideraciones de política de empleo
Los problemas que acaban de ser enunciados (rigidez de la jubilación; dificultades financieras) se agravan, en fin, por la presión de un factor externo sobre la protección por jubilación derivada de su posible...
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