El Sistema de Pensiones Español ante el reto del envejecimiento

Autor:Ignacio Zubiri
Cargo:Catedrático de Hacienda de la Universidad del País Vasco
Páginas:31-57
RESUMEN

1. Introduccion. 2. Las alternativas para el sistema de pensiones. 3. La sostenibilidad del sistema actual de pensiones. 3.1. El Coste del Sistema y los Recursos para Financiarlo. 3.2. La financiación de las pensiones mediante ingresos generales del Estado. 3.3. Estimaciones alternativas del coste de las pensiones. 4. La capitalizacion de las pensiones. 4.1. La Rentabilidad de las pensiones. 4.2. La rentabilidad de las pensiones capitalizadas. 4.3. Las ganancias de la Capitalización. 4.4. El papel de las pensiones privadas. 5. La reforma del sistema publico de pensiones. 5.1. Reforma de las prestaciones. 5.2. Reforma de la financiación. 6. Conclusiones. Referencias.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

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1. Introduccion

En España, al igual que en casi todos los países avanzados, el sistema público de pensiones es la base esencial del mantenimiento de rentas en la jubilación. En el futuro se va a producir un envejecimiento sustancial de la población que se va a traducir en aumento sustancial del coste (en porcentaje del PIB) del sistema público de pensiones. Esto ha llevado a muchos a predecir un colapso inevitable del sistema público de pensiones y solicitar una revisión sustancial que, en lo esencial consistiría en reducir las pensiones públicas y reforzar las pensiones privadas capitalizadas. Aplicando, quizá, el principio bayesiano de que ante el desconocimiento absoluto, lo mejor es el 50%, muchos se decantan porque en el futuro el 50% de la pensión sea pública y el 50% privada.

Este tipo de análisis es un tanto sorprendente porque se basa en una sobreestimación de los riesgos del sistema público y en una sobrevaloración de las ventajas de la capitalización. En realidad, ha habido pocos debates más segados en economía que la discusión entre sistemas privados de reparto y públicos de capitalización.

En este contexto, la estructura de este trabajo es como sigue. En la sección 2 se revisan las alternativas de reforma de las pensiones, y se explicita por qué la capitalización es inviable. En la sección 3 se justifica la sostenibilidad del sistema público de pensiones siempre que, en caso de necesidad, se acepte financiarlo parcialmente con ingresos generales del Estado. La sección 4 detalla por qué aunque un sistema capitalizado fuera viable no sería deseable económicamente. La sección 5 propone un esquema financiero y algunas otras reformas para garantizar las pensiones públicas. Finalmente, la sección 6 recopila las conclusiones más importantes.

2. Las alternativas para el sistema de pensiones

La cuestión esencial relativa al sistema actual de pensiones es, la de su sostenibilidad futura. Simplemente, se trata de determinar si el sistema es sostenible y, si no lo fuera, Page 32 cuáles serían las reformas posibles y, de entre ellas, las deseables.

La pregunta de si el sistema actual de pensiones es sostenible, tiene una respuesta clara: Sí, si aceptamos que parcialmente el coste de las pensiones futuras se pague parcialmente con impuestos generales (IRPF, IVA, sociedades, etc.). Más aún, es más que probable que la cantidad de recursos necesaria no fuera demasiado elevada.

Por otro lado, si como se establece en el Pacto de Toledo, las pensiones deben financiarse exclusivamente con cotizaciones1 a no ser que la economía cree muchos empleos en el futuro es plausible que el sistema de pensiones no sea sostenible. El problema sería, entonces, qué hacer ante esta insostenibilidad. En principio, sólo hay dos opciones:

  1. Bajar las prestaciones públicas y (o) aumentar los tipos de cotización. Si el coste aumenta, para reducirlo la primera vía sería reducir la pensión media por cualquiera de las muchas vías disponibles (aumentando el periodo de cotización, reduciendo el porcentaje de la base de cotización que se transforma en pensión, reduciendo la tasa nominal de sustitución, retrasando la edad de jubilación, etc.). Si se desea, parte de la reducción (aunque no toda) se podría evitar aumentando los tipos de cotización vigentes.

    La implicación de esta alternativa es que los niveles de pobreza en la jubilación aumentarán y lo harán más, cuanto mayor sea la reducción de las prestaciones necesarias para el equilibrio presupuestario. Incluso si la recaudación por cotizaciones (en porcentaje del PIB) se mantiene constante, esto puede requerir recortes de pensiones superiores al 40%2.

  2. Capitalizar una parte sustancial del sistema de pensiones. Esto es, que el sector público reduzca las pensiones públicas en el futuro tanto como sea necesario y que los trabajadores activos actuales acumulen fondos privados de pensiones. El alcance propuesto de la capitalización varía. En las versiones más extremas se propone que el sector público reduzca su pensión a un mínimo uniforme para todos los retirados. En otras versiones más moderadas se propone que la pensión privada llegue al 50% del total.

    Por otro lado, la capitalización puede ser obligatoria o voluntaria. Esto es, se puede dejar que los individuos decidan si quieren (o no) un plan privado de pensiones u obligarles a comprarlo. En el primer caso, lo más probable es que cuando llegue la edad de jubilación la mayor parte de la población sólo tenga la pensión pública para financiar su consumo. En el segundo, se garantiza que, además, hay un complemento privado, pero a costa de la libertad individual de decisión. Después de todo, si el Estado sólo considera que debe financiar una pensión pública de un determinado nivel, no está claro qué le puede legitimar éticamente a obligar a los individuos a comprar pensiones privadas por encima del nivel que el propio Estado garantiza.

    En todo caso, conviene señalar desde el principio que la discusión acerca de la capitalización de las pensiones es bastante estéril porque, como todo el mundo sabe, sencillamente, es imposible capitalizar una parte sustancial del sistema de pensiones. La razón es simple. Pasar de un sistema de reparto a otro total (o parcialmente) capitalizado, conlleva que las cotizaciones de los trabajadores actuales se inviertan en fondos privados de pensiones en vez de dedicarse a pagar las pensiones de los trabajadores actualmente retirados. Consecuentemente, será necesario Page 33 que el Estado obtenga recursos adicionales para pagar las pensiones de los jubilados actuales, y también las de todos aquellos que se irán jubilando en el futuro y hasta el momento han cotizado al sistema de reparto. Esto implica que el Estado deberá estar pagando pensiones durante más de 30 ó 40 años, sin un sistema de cotizaciones que las financie.

    Una forma de financiar estas pensiones sería que los trabajadores actuales pagaran dos cotizaciones. Una para financiar sus propias pensiones futuras y otra para pagar las pensiones de los jubilados actuales. Esto, además de injusto para los trabajadores actuales (porque tendrían que pagar dos pensiones), es dudosamente sostenible económicamente, ya que pondría a muchos trabajadores en una situación de precariedad económica. Una segunda opción sería que las pensiones actuales se pagaran con impuestos generales. Pero esto no cambiaría demasiado las cosas, porque la mayoría de los impuestos los pagan los trabajadores. Es decir, seguirían pagando dos pensiones, una a través de cotizaciones y otra mediante impuestos generales. Una tercera opción sería emitir deuda. Pero esto no sólo es inviable porque iría contra el Pacto de Estabilidad y Crecimiento3 sino que, además, carece de sentido económico alguno porque se deberían emitir cantidades ingentes, y pagar intereses durante muchos años. Incluso capitalizando sólo el 50% de las pensiones, estableciendo un amplio periodo de transición en el que coexistieran ambos sistemas, y limitando la transición a determinados grupos de edad y determinadas personas4, la deuda necesaria para financiar una transición del sistema de reparto al de capitalización podría superar el 150% del PIB. Esta deuda sería, de hecho, muy superior a la que sería necesaria emitir para financiar cualquier déficit que pudiera tener el sistema de pensiones en los próximos 50 años. De hecho, dicha deuda multiplicaría por cuatro la que ya existe y generaría unos pagos sustanciales por intereses5. Por otro lado, bajo supuestos más radicales de capitalización, la deuda puede ser muy superior a esta cantidad y tener que emitirse de forma más rápida.

    En suma, por tanto, capitalizar el sistema de pensiones para sanearlo financiando la transición mediante deuda, acabaría costándole al sector público más que mantener el sistema de reparto. Y las generaciones futuras tampoco ganarían demasiado, ya que en buena medida se les estaría liberando de pagar más impuestos para mantener el sistema de reparto, a cambio de pagar más impuestos para amortizar la deuda que hubo que emitir para financiar la transición a la capitalización.

    La imposibilidad de financiar la transición hace que la capitalización no sea una alternativa real al sistema de reparto actual. Pero es más, como se argumentará más adelante, incluso si se pudiera capitalizar el sistema no será deseable hacerlo porque la capitalización conlleva disminuciones de coberturas y aumentos de riesgos. De hecho, ni siquiera es inmune al envejecimiento. No es, por tanto, extraño que ningún país avanzado haya capitalizado significativamente su sistema de pensiones y tampoco ninguno planee hacerlo en el futuro.

    La conclusión es simple. La capitalización (de una parte sustancial del sistema de pen-Page 33siones) no es una alternativa viable. Ciertamente puede haber quien, como las instituciones financieras, obtenga beneficios importantes del debate sobre la capitalización y de que se estimulen fiscalmente la adquisición de pensiones privadas. Pero quien tenga su preocupación en el cobro de las pensiones futuras por parte de los pensionistas debe evitar discusiones inútiles sobre capitalización y centrarse en cómo salvaguardar y, en su caso, reformar el sistema público de pensiones de reparto.

3. La sostenibilidad del sistema actual de pensiones

La sostenibilidad de las pensiones es una cuestión de recursos generados por la economía y de distribución de recursos entre generaciones. En esta sección se argumentará que la economía generará suficientes recursos para mantener las pensiones y que hacerlo requerirá menos gasto público que lo que hoy gastan muchos países. La conclusión es que si parte de las pensiones se financian con ingresos generales, el sistema es perfectamente sostenible. Más aún mantenerlo es la única opción porque es imposible capitalizar una parte sustancial de las pensiones.

3.1. El Coste del Sistema y los Recursos para Financiarlo

Muchos argumentan que el sistema público de pensiones es insostenible, porque su coste aumentará mucho en el futuro. Ciertamente, cualquier estimación del coste futuro de las pensiones es tentativa porque involucra estimaciones acerca de lo que va a pasar dentro de 50 años. Con todo, a modo indicativo, el Cuadro 1 recoge las estimaciones que ha realizado la Comisión Europea sobre el coste futuro del sistema de pensiones en España. Esta estimación, como todas las realizadas, está sujeta a serias limitaciones de fiabilidad. Con todo, presenta varias ventajas. Por un lado, está hecha por una institución6 que tiene una influencia económica y política considerable y que utiliza esta estimación para sus prescripciones de política económica. En segundo lugar, al utilizar una metodología común, permite realizar comparaciones entre países. Tercero, a diferencia de otras estimaciones, éstas se van actualizando periódicamente.

En todo caso, las cifras del Cuadro 1 son bastante reveladoras de la magnitud potencial del problema. Cuando se habla del aumento insostenible del coste del sistema de pensiones, no significa que en el futuro estas vayan a costar un 50% o un 60% del PIB. Ni siquiera se trata de un 30% del PIB. Según las estimaciones de la UE, el problema es que dentro de casi 50 años las pensiones pueden llegar a costar un 15,7% del PIB. Para poner esta cifra en una perspectiva adecuada, basta con señalar que, como se sigue del Cuadro 1, en la actualidad Italia gasta en pensiones más del 14% del PIB y Francia y Austria en torno al 13%. Por tanto, según las estimaciones de la UE, lo que tendrá que pagar España dentro de 50 es poco más de lo que pagan hoy Italia, Francia o Austria. Y esto lo tendrá que pagar cuando sea mucho más rica de lo que son hoy estos países.

Dado lo anterior, quizá lo sorprendente es que se cuestione la viabilidad del sistema de pensiones. La explicación está en que quienes lo cuestionan lo hacen sobre la base de que el gasto futuro en pensiones se va a financiar exclusivamente con cotizaciones sociales. Si se establece la condición de que las pensiones deben financiarse exclusivamente con cotizaciones, y no se crea mucho empleo en los próximos 50 años, es posible que la recaudación

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CUADRO 1. GASTO PÚBLICO EN PENSIONES EN LA UE (En porcentaje del PIB), 2004-2050

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Fuente: Economic Policy Committee (2006).

por cotizaciones no sea capaz de financiar un gasto elevado en pensiones7. Pero, como se argumenta en la sección 3.2, en el pasado nunca se han igualado pensiones a cotizaciones y, además, cuando las cotizaciones no son suficientes, hay buenas razones para que el Estado aporte fondos provenientes de otras fuentes para financiar las pensiones. Si se acepta esto -que si es necesario las pensiones pueden financiarse con recursos distintos a las cotizaciones- entonces la variable relevante para analizar la sostenibilidad de las pensiones es el PIB y su crecimiento. De esta forma, los datos del Cuadro 1 (relación entre PIB y pensiones) son los que deben utilizarse para analizar la viabilidad del sistema de pensiones.

Una vez se acepta que las pensiones no deben financiarse exclusivamente con cotizaciones, hay muchos indicadores de que España no tendría ningún problema para financiar un aumento del gasto público de 7 puntos del PIB. De hecho, podría financiar aumentos mucho mayores sin que ello conllevara ningún colapso económico. El Cuadro 2, recoge algunos de estos indicadores.

Tal y como muestra este cuadro, en España los impuestos están 4 puntos por debajo de la media de los países más avanzados de la UE (UE-14). Más aún en Suecia y Dinamarca la presión fiscal está 10 puntos por encima de la de España. En realidad es probable que la diferencia real sea aún mayor que la reflejada en el Cuadro 2 porque en el Page 36

CUADRO 2. INDICADORES DE SOSTENIBILIDAD (en porcentaje del PIB), 2006

[ VEA EL CUADRO EN EL PDF ADJUNTO ]

Fuente: Statistical annex, European Economy y Eurostat.

año 2006 España experimentaba una bonanza económica muy superior a la del resto de países que le permitía aumentar la presión fiscal a pesar de que se estaban reduciendo los tipos efectivos de los impuestos8.

Por otro lado, el gasto público español está 8 puntos por debajo de la media de la UE-14 y a casi 15 puntos del PIB (o más) de lo que se gasta en países como Alemania, Francia, Dinamarca o Suecia. Además, la mayor parte Page 37 de esta diferencia es atribuible al gasto en protección social, que en España está 7 puntos por debajo del promedio de la UE-14.

Finalmente, la Deuda en España está 17 puntos por debajo del promedio de la UE-14 y las diferencias con algunos países llegan a ser abismales. Por ejemplo, la diferencia con Italia, es de casi 70 puntos del PIB. Esto sugiere que, Pacto de Estabilidad y Crecimiento al margen9, si se considera necesario hacerlo, hay un amplio margen para endeudarse para pagar las pensiones.

La conclusión es que muchos países de la UE-14 tienen hoy niveles de gasto, impuestos y deuda muchos mayores de los que serían necesarios en España dentro de 50 años para financiar un aumento de 7 puntos de las pensiones. Y ninguno de estos países ha colapsado en lo económico. En realidad todos ellos están entre los más prósperos del mundo. Es más, las cifras del Cuadro 2 sugieren que España podría acomodar sin grandes problemas presupuestarios aumentos de gasto público muy por encima de los 7 puntos del PIB en los que la Comisión Europea cuantifica el aumento en el coste de las pensiones.

La conclusión es simple. Desde un punto de vista económico (esto es, en términos de la cantidad de recursos que genera el sistema económico) no hay ningún problema para mantener el sistema actual de pensiones. Es más se podría mantener incluso manteniendo el gasto público y los impuestos sustancialmente por debajo de lo que gastan muchos países de la UE. Sólo en el caso de que no se quiera financiar las pensiones con recursos diferentes a las cotizaciones, podrían surgir problemas para financiar las pensiones futuras.

3.2. La financiación de las pensiones mediante ingresos generales del Estado

La sostenibilidad del sistema actual de pensiones puede depender crucialmente de que, llegado el caso, parte de las pensiones puedan financiarse con ingresos generales del Estado (impuestos generales o, en su caso, endeudamiento). En realidad, lo sorprendente debiera ser, no que se proponga financiar las pensiones con ingresos generales del Estado, sino la insistencia en que las pensiones se financien exclusivamente con cotizaciones entre otras cosas porque históricamente, ni en España ni en la mayoría de los países, nunca se han igualado los pagos por pensiones y la recaudación por cotizaciones.

Por ejemplo, en España durante la década de los 50 y 60 las cotizaciones excedían ampliamente de las pensiones y el excedente se dedicaba a otros gastos del Estado. Incluso en los últimos años parte del excedente de cotizaciones, en vez de invertirse en el Fondo de Reserva se ha dedicado a otros usos. Más aún, tradicionalmente parte de las pensiones no contributivas se han pagado con lo recaudado por cotizaciones.

Dado lo anterior, es un tanto sorprendente la nueva insistencia en que las cotizaciones se igualen a las pensiones. En todo caso, más allá de lo ocurrido en el pasado hay muchas razones que legitiman que, si es necesario, las pensiones se financien, al menos parcialmente, mediante aportaciones generales. Algunas de estas razones son las siguientes:

  1. El objetivo de las pensiones públicas basadas en el reparto no es establecer un mecanismo de rendimientos más rentable que la capitalización, sino que el sector público actúe como garante de determinados (aunque, eso sí, no bien delimitados) niveles de bienestar en la jubilación. O, por ponerlo de otra forma, el objetivo de las pensiones públicas nunca ha sido que el sector público actuara como una gran empresa de seguros que Page 38 igualara ingresos a gastos. En este contexto, si los niveles de pensiones que colectivamente se determinen no pueden ser alcanzados exclusivamente mediante las cotizaciones, parece legítimo que el Estado provea los recursos necesarios mediante la aportación de ingresos generales.

  2. Incluso como empresa aseguradora el sector público está haciendo un papel de gestor pobre ya que debido al fraude está dejando de recaudar una parte significativa de las cotizaciones. Consecuentemente los beneficiarios de las prestaciones tienen derecho a ser compensados de la pérdida de recursos que causa esta gestión inadecuada.

  3. Cuando una persona cotiza en sus años activos lo hace en la confianza de que cuando esté jubilada recibirá unas prestaciones equivalentes a las que él está pagando a los actuales pensionistas. En un sentido básico hay lo que se ha dado en denominar un contrato implícito entre el Estado y los trabajadores. Si los recursos obtenidos mediante cotizaciones no son suficientes para satisfacer los términos de este contrato implícito -esto es, prestaciones futuras, por lo menos similares a las que él está ayudando a pagar- existe una base para que el sector público aporte los fondos necesarios de otras fuentes de ingresos.

  4. Una parte de las pensiones puede interpretarse como un mínimo de subsistencia garantizado por el sector público. De esta forma las pensiones tendrían dos componentes. Por un lado el mínimo garantizado (igual, por ejemplo, a la pensión mínima). Por otro un exceso sobre este mínimo ligado a las cotizaciones. En esta interpretación parece natural que el mínimo de subsistencia se financie mediante ingresos generales del Estado. Esto justificaría entonces que el Estado aportara a la financiación de las pensiones por lo menos una cantidad igual a ese mínimo multiplicado por el número de pensionistas.

  5. Si fueran ciertas las estimaciones que se han realizado, implicarían que la participación de las rentas no salariales en el PIB va a disminuir de forma importante en el futuro. Entonces cabría plantearse si, de ser cierta esta reducción, no sería legítimo que la base de sostenimiento de las pensiones se ampliara más allá de las rentas salariales. Esto es, si en una economía en la que las rentas del capital tienen una participación creciente en el PIB no sería legítimo que estas rentas no salariales aumentaran su contribución a financiar determinados objetivos del Estado del Bienestar. Máxime cuando buena parte de las rentas de cualquier generación de jóvenes se deriva de gastos que han realizado las generaciones precedentes (los jubilados actuales) y que se les han transmitido sin coste (la educación, la tecnología y buena parte de las infraestructuras de cada generación han sido pagadas por las generaciones precedentes).

  6. Con frecuencia se argumenta que la edad de jubilación no debe retrasarse porque esto dificultaría la entrada de los jóvenes en el mercado de trabajo, o que mantener en el trabajo a las personas de edad reduce la productividad de los jóvenes. Si esto es así, los jubilados tienen derecho a ser compensados por la obligación de jubilarse antes de lo que ellos querrían o sería necesario (para obtener una pensión acorde a sus expectativas).

Si se aceptan estos argumentos es legítimo que el sector público financie las pensiones, al menos parcialmente, mediante aportación de ingresos generales del Estado. Aceptado esto, en tanto como ocurre en todos los países la pensión per capita sea inferior a la renta per capita del país, la variable relevante a la hora de analizar la sostenibilidad del sistema de pensiones públicas pasa a ser, no la evolución del empleo, la productividad o el número de pensionistas, sino simplemente el crecimiento de la renta per capita. Simplemente, en tanto la renta per capita del país aumente, el sistema será sostenible.

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3.3. Estimaciones alternativas del coste de las pensiones

Cuando se habla del futuro de las pensiones, a veces parece que se esté hablando de certezas. Esto es especialmente cierto cuando los demógrafos hablan de la evaluación de la población. Sin embargo, nada más lejos de la realidad ya que la incertidumbre sobre el futuro de las pensiones comienza con un desconocimiento notable acerca de cuál será la evolución de la población. El Cuadro 3 recoge diferentes proyecciones de población utilizadas en estudios sobre el coste de las pensiones. También recoge las proyecciones realizadas por el INE (bajo supuestos diferentes sobre inmigración) y la población real estimada por el INE.

Este Cuadro pone de manifiesto en primer lugar que, a pesar de la aparente robustez de las estimaciones poblacionales, las proyecciones realizadas hace diez años infraestimaban notoriamente la población. Así, por ejemplo, todas las recogidas en la parte derecha del Cuadro 2 infraestimaban la población en el año 2010 en por lo menos 5 millones de personas (más del 10% de la población). Además, situaban en torno a 35 millones de personas la población del año 2050, una cifra que las proyecciones más recientes elevan a entre 45 y 50 millones de personas. Esto es, entre un 30% y un 40% más.

Probablemente muchas de estas discrepancias se deban a una infraestimación de la inmigración y de la tasa de natalidad que, aunque levemente, se está recuperando. Sin embargo, corregir estos problemas, no parece conducir al acuerdo. Si se observan las estimaciones más recientes (primeras columnas del Cuadro 3), se comprueba que las discrepancias son sustanciales y que según esas estimaciones, en el año 2050 la población puede oscilar entre 43 y 53 millones de habitantes. Dado que el número de ancianos es más fácil de proyectar, cabe suponer que la mayor parte de estas discrepancias se debe a diferencias en la población joven y, por tanto, en el grado de envejecimiento de la población.

En todo caso, los Cuadros 4A y 4B recogen diversas estimaciones acerca de la evolución del coste del sistema de pensiones. De entrada conviene recordar que estas estimaciones (a veces llamadas proyecciones para evitar que se les recrimine errar), son un ejercicio muy sencillo que va poco más allá de extra-polar de forma compuesta una serie de supuestos acerca de la evolución de la población, del PIB, de la productividad del trabajo, etc. En realidad, en lo esencial todas las estimaciones utilizan el mismo método de cálculo por lo que las diferencias en los resultados reflejan sencillamente diferencias en los supuestos. Por tanto, decir qué estimación es

CUADRO 3. PROYECCIONES DE POBLACIÓN ALTERNATIVAS

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mejor es simplemente decir qué supuestos le parecen mejores a quien realiza la valoración.

En este contexto, la discrepancia de resultados entre las proyecciones recogidas en los Cuadros 4A y 4B son esencialmente diferencias en los supuestos subyacentes en las estimaciones. Para ilustrar la importancia de los supuestos se incluyen tres estimaciones contenidas en el trabajo de Doménech y Melguizo que corresponden a lo que ellos denominan escenario central (su preferido), máximo y mínimo. Según sus estimaciones, por ejemplo, en el año 2045 el gasto puede estar en cualquier lugar entre el 12,2% del PIB y el 22,4% del PIB. Una relación de casi 2 a 1 y lo único que cambia entre estimaciones son los supuestos.

Si se revisan los resultados presentados en los demás trabajos se constatan diferencias notables. Las proyecciones más institucionales (Unión Europea y Ministerio de Trabajo) estiman el coste de las pensiones en el año 2050 entre el 15% y el 16% del PIB. Lo mismo ocurre en el escenario central de Doménech y Melguizo. Esto conllevaría aumentos del gasto en torno a 7 puntos del PIB. Frente a estas estimaciones moderadas, las de Jimeno, Rojas y Puente elevan el gasto en pensiones hasta casi el 20% mientras que Alonso y Herce por un lado y Balmaceda y Taguas por otro se sitúan en un punto intermedio, en torno al 18%. Que expertos suficientemente cualificados utilizando el mismo método difieran tan ampliamente en los resultados, cuestiona seriamente la fiabilidad de las estimaciones10.

En todo caso, es evidente que la fiabilidad de las estimaciones es más que cuestionable por varias razones:

  1. Se trata de estimaciones a muy largo plazo. Las estimaciones se extienden hasta el año 2050. Esto es como si alguien en el año 1955 hubiera querido predecir la situación actual de la economía en España (y su evolución año a año desde entonces). Probablemente no hubiera acertado ni una sola predicción. Siendo esto así, no está claro por qué debemos creer demasiado estas predicciones hasta el año 2050. Máxime cuando si la metodología que usan se continuara aplicando unos cuantos años más, hasta el 2070 o el 2100, llevaría a predecir cosas absurdas como la casi desaparición de la población no emigrante.

  2. Se basa en supuestos ad hoc y los resultados son poco robustos. Las estimaciones requieren supuestos acerca de cómo van a ser dentro de 20 ó 30 años muchas variables como, por ejemplo, la tasa de natalidad, el crecimiento del PIB o la tasa de actividad. Cuando se cometen errores al predecir estas variables a 2 ó 3 años parece casi heroico hacer conjeturas acerca de su valor dentro de 20 años. Esto es especialmente importante porque al tratarse de periodos de tiempo tan amplios, incluso variaciones pequeñas en los supuestos iniciales pueden dar lugar a cambios radicales en los resultados finales11. O, por ponerlo de otra forma, los resultados son poco robustos a cambios en los supuestos que se usan. En realidad, como ya se ha señalado, todas las diferencias entre estimaciones son esencialmente diferencias entre supuestos.

  3. Carecen de relaciones de comportamiento. Lo mínimo que se le debe pedir a cualquier modelo de análisis es que endogeinice al menos algunas relaciones básicas. Nada de esto ocurre en estos modelos. Así, por ejemplo, en todos los modelos la tasa de natalidad es independiente de la prosperidad del país o incluso, de la inmigración. De igual forma, el modelo de la UE supone que en España Page 43 se perderán cuatro millones y medio de empleos entre el 2025 y el 2050. Eso sí, no está clara ni la causa ni, mucho menos, el mecanismo. ¿Será que como no hay población suficiente las empresas publicarán anuncios de empleo en el periódico y nadie se presentará? ¿O es que habrá una caída generalizada en la demanda interna que no podrá ser compensada por aumentos en las ventas al exterior? La predicción de la UE no dice nada sobre esto. Sólo supone que el empleo desaparecerá.

    Dado lo anterior no es extraño que la mayoría de las estimaciones, al menos en el ámbito de las pensiones, se hayan mostrado notablemente erróneas incluso en el muy corto plazo. Esto ha ocurrido con todas las proyecciones realizadas desde mediados de la década de los 90. Así, por ejemplo, estimaciones que pretendían que creyéramos sus predicciones a 50 años, han errado en más de un millón las cifras que habían estimado (mejor dicho, supuesto) a tres años para el empleo y el número de cotizantes12. De igual forma, la propia Comisión ha cometido errores de bulto. Por ejemplo en su estimación del 200313 preveía que en el año 2050, el gasto en pensiones en España iba a ser del 17,1%. En su estimación de tres años más tarde (recogida en los Cuadros 4A y 4B), esta cifra se ha transmutado en el 15,3%.

    Lo anterior no significa que las proyecciones sean irrelevantes. Simplemente pone de manifiesto dos cosas:

  4. Que existe una incertidumbre notable acerca del coste futuro de las pensiones y que nadie puede razonablemente proponer reformas radicales en base a estimaciones que son arbitrarias y altamente irreales.

  5. No hay estimaciones que, incluso bajo los peores supuestos, produzcan una insostenibilidad evidente del sistema de pensiones siempre que se esté dispuesto a financiar parte de las pensiones con ingresos generales. Incluso en los peores escenarios, reformas no radicales del sistema actual de pensiones (por ejemplo ampliaciones de la edad de jubilación o reducciones moderadas de la tasa de sustitución), podrían reducir el coste del sistema a niveles financiables sin problemas.

    En todo caso, es útil que las instituciones públicas de solvencia sigan realizando estas proyecciones (con una metodología constante) para obtener intuiciones acerca de cómo va cambiando el coste de las pensiones futuras. Sin embargo, el que cualquier institución privada (con más o menos interés en una privatización que, por otro lado, como ya se ha señalado es imposible) o investigador con más o menos ganas de llamar la atención publique proyecciones cada vez más catastrofistas no es, probablemente, la mejor vía para evaluar las medidas necesarias en relación al sistema de pensiones.

4. La capitalizacion de las pensiones

En la sección 2 se ha señalado que la capitalización de una parte sustancial de las pensiones es sencillamente imposible por los problemas de transición. Esto es, por la imposibilidad de, simultáneamente, crear pensiones capitalizadas para los trabajadores actuales y pagar las pensiones de los jubilados actuales. Sin embargo es importante clarificar que, incluso si fuera posible no sería deseable porque la capitalización es un ejercicio lleno de riesgos individuales y colectivos que no dará grandes rentabilidades a la mayoría de los trabajadores que, ni siquiera, es inmune al envejecimiento. Esto es, bajo un envejecimiento masivo colapsaría un sistema de capitalización casi en los mismos términos que colapsaría un sistema de reparto.

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En realidad, para ver que la capitalización no es deseable bastaría con recordar el pasado reciente de las bolsas14, en particular el crash de septiembre del 2008, y de los fondos privados de pensiones. Pérdidas de valor de un 50% o más de la mayoría de los valores bursátiles, usos inaceptables por parte de los gestores del dinero depositado en fondos, quiebras de los fondos privados de pensiones y de inversión, etc. Es evidente que si la mayoría de las pensiones hubieran dependido de fondos capitalizados, hubiera sido un desastre para los jubilados y los activos que estaban acumulando sus fondos de pensiones. De hecho, quien a la vista de la evolución reciente de los mercados financieros siga proponiendo la capitalización de una parte sustancial de las pensiones, o no tiene mucha lógica, o tiene muchos intereses.

En todo caso, a pesar de que es evidente, conviene detenerse en los detalles de los problemas de la capitalización porque no es deseable, ni siquiera en épocas de bonanza económica.

4.1. La Rentabilidad de las pensiones

Uno de los argumentos que se utilizan con más frecuencia a favor de las pensiones capitalizadas es su rentabilidad. Simplemente se argumenta que un trabajador puede lograr pensiones más altas con aportaciones menores. Evidentemente esto sólo puede ser cierto si se invierte en bolsa y se asumen riesgos. Y, si se hace, algunos obtendrán rentabilidades altas pero otros las tendrán muy bajas. En realidad nadie se debería creer que en el largo plazo la bolsa puede ofrecer sin riesgo rentabilidades superiores a la de la deuda. Porque si fuera así, lo que debería hacer el sector público es emitir cantidades ingentes de deuda y, con lo obtenido, invertir en bolsa. Si la rentabilidad fuera tan elevada como dicen algunos, con lo obtenido en la bolsa podría pagar los intereses de la deuda y quedaría un remanente para reducir los impuestos. De esta forma los impuestos podrían reducirse sustancialmente, incluso quizá a cero.

Evidentemente nada de esto es cierto y si alguien obtiene una rentabilidad elevada es a costa de asumir riesgos. Si los asume puede perder y si gana, la rentabilidad adicional es simplemente una prima de riesgo. En realidad basta con observar la evolución reciente de la bolsa y la rentabilidad de los planes de pensiones en los últimos años para darse cuenta de que no es cierto que la inversión en bolsa produzca siempre grandes rendimientos.

Pero lo que es peor, la rentabilidad de la bolsa no es nunca la que obtendrá alguien que invierta en un plan de pensiones privado, porque a eso habrá que sustraerle toda una pléyade de comisiones y primas. La Figura 1 resume los elementos que hay que tener en cuenta a la hora de establecer el tipo de interés relevante para los rendimientos de los planes de pensiones. Estos elementos son:

  1. El tipo de activos en los que invierte el fondo. Generalmente se toma como referencia los rendimientos pasados de la bolsa que se presentan como seguros en el largo plazo. Como ya se ha señalado esto no es así. Por un lado los rendimientos de bolsa son un ejercicio lleno de riesgos colectivos e individuales para el trabajador. Simplemente como ha ocurrido muchas veces históricamente y está ocurriendo en la actualidad, la bolsa puede experimentar descensos muy grandes durante periodos de tiempo muy amplios (riesgo colectivo) e incluso si la bolsa no baja el inversor puede escoger un plan que realice inversiones inadecuadas de rentabilidades bajas (riesgo individual). En segundo lugar, ningún fondo de pensiones invierte la totalidad de sus activos en bolsa. De hecho los países tienden a regular las exposiciones máximas de los fondos en renta variable.

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    Por tanto, a la hora de valorar los planes privados de pensiones no se deben utilizar los rendimientos en bolsa. Debe quedar manifestado claramente que existe un trade-off riesgo rendimiento. Esto es, que cualquier porcentaje de los activos que se invierta en bolsa esperando un rendimiento más elevado está expuesto a un riesgo de rentabilidades bajas o incluso negativas.

  2. La fiscalidad. La fiscalidad afecta a los rendimientos de los fondos en tres puntos: en el momento de realizar la aportación, cuando la gestora obtiene los ingresos y cuando el trabajador cobra su pensión. En general el esquema de fiscalidad que se aplica en la mayoría de los países es el denominado EET (exempt, exempt, taxed). Esto es, se eximen las aportaciones y los rendimientos del fondo, y se grava el cobro de la pensión (como capital o anualidad). Esto supone un beneficio fiscal sustancial en relación a otras inversiones tanto por el diferimiento de los impuestos, como por la exención de los rendimientos generados por el fondo y el tratamiento final de las prestaciones.

    De esta forma, parte de la rentabilidad de los fondos de pensiones se debe imputar a que el sector público les concede beneficios fiscales que no otorga a otras rentas del capital. En todo caso, incluso con impuestos reducidos, éstos impuestos más bajos deberían restarse a la hora de analizar la rentabilidad de los fondos de pensiones y compararla con la rentabilidad del sistema de reparto.

  3. Las comisiones. Los fondos de pensiones están plagados de comisiones, que deben restarse del rendimiento base, r0, a la hora de analizar la rentabilidad para el pensionista. Hay, por lo menos, tres tipos de comisiones: Comisiones de Gestión, Comisiones de Cambio de Fondo (cuando un trabajador desea cambiar de gestora) y Comisión de Transformación en Anualidad (cuando el pensionista desea transformar su capital final en una pensión).

    La Comisión de Transformación sólo existe cuando el capital se transforma en una renta vitalicia. Sin embargo, si no se hace, se está trasladando al pensionista el riesgo de que sobreviva a su capital y, por tanto, que pueda acabar en la indigencia en los últimos años de su vida. Por otro lado, las pensiones públicas se cobran en forma de anualidad, por lo que, a efectos de comparación entre sistemas de pensiones, se debe utilizar la pensión privada convertida en anualidad (restando el coste de esta conversión).

    Tomando esto en cuenta, en el promedio de los países, la Comisión de Gestión puede estimarse en un 20% del capital aportado y la de Transformación en, aproximadamente, entre el 10% y el 20%. De esta forma sólo estas comisiones pueden suponer una reducción de más del 40% sobre el valor del rendimiento bruto, r0. De esto habría que restar, además, el coste de cambio de gestora si el trabajador considera necesario hacer algún cambio a lo largo de su vida activa.

  4. Las contingencias cubiertas. Las pensiones de la Seguridad Social no sólo cubren la contingencia de vejez, sino también las de invalidez, supervivencia y orfandad. Además están indiciadas con la inflación e, incluso, en algún caso pueden subir por encima de la inflación.

    Las pensiones privadas, en principio, sólo cubren la vejez por lo que no son comparables con las pensiones públicas. Si se desea realizar una comparación, entonces, lo que habría que hacer sería restar a la pensión privada el coste de extenderla para que cubra la invalidez, la supervivencia, la orfandad y el riesgo de inflación (esto es, para que la anualidad esté indiciada con la inflación). El coste de estas coberturas puede ser ciertamente elevado y reduciría aún más una rentabilidad inicial ya mermada por una plétora de Comisiones.

    Tomando todo en cuenta, la rentabilidad relevante a la hora de comparar los sistemas Page 46

    FIGURA 1. EL CONCEPTO DE RENTABILIDAD RELEVANTE

    [ VEA LA FIGURA EN EL PDF ADJUNTO ]

    privados de pensiones con el sistema de reparto no es r0 en la Figura 1, sino r6. Esta rentabilidad puede acabar siendo muy baja, máxime si se han realizado inversiones prudentes y, por tanto, r0 no es muy elevado. Quien sí es seguro que va a tener rendimientos elevados es la gestora de los planes de pensiones que en diferentes comisiones y primas puede acabar quedándose más de la mitad de las aportaciones del trabajador.

4.2. La rentabilidad de las pensiones capitalizadas

Una pensión capitalizada sólo puede aspirar a tener rentabilidad elevada si se invierte en bolsa15. La Figura 2 recoge la evolución del Page 47

FIGURA 2. EVOLUCIÓN DEL IBEX35 1989-2008*

[ VEA LA FIGURA EN EL PDF ADJUNTO ]

IBEX35 en los últimos 18 años. Tal y como muestra esta Figura invertir en bolsa no garantiza rentabilidades elevadas porque la bolsa puede estar bajando durante amplios periodos de tiempo. Por ejemplo, el IBEX fue más bajo en el año 2008 que en el año 1997. Es decir, 11 años después de la inversión, la rentabilidad sería negativa. Por otro lado, quien invirtió a finales del año 2007, se encontró que en menos de un año sus valores valían la mitad. Más aún, el momento de la inversión es crucial y una diferencia de pocos meses en invertir puede traducirse en pasar de pérdidas importantes a ganancias sustanciales.

Todas estas caídas de la bolsa son riesgos colectivos, porque afectan a todos. Sobre estos riesgos colectivos se superponen unos riesgos individuales, que implican que habrá inversores que han obtenido peores resultados e inversores con mejores resultados. Peor aún, estas rentabilidades ni siquiera serán las que obtendrán quienes tengan un plan de pensiones ya que habrá que restarle todas las comisiones que cobran las gestoras y sumarle la rentabilidad por dividendos. Además, como se señala más adelante a estos riesgos habrá que añadirles el de quiebra de las gestoras de fondos de pensiones.

En todo caso, es evidente que nadie razonable puede pensar que una base adecuada para los sistemas de pensiones es una bolsa que puede sufrir bajadas sustanciales durante periodos de tiempo muy amplios y en la que unos pocos meses de diferencia en entrar o salir pueden significar la diferencia entre la abundancia y la pobreza. Esto parece más propio de un casino que de un sistema de pensiones.

El Cuadro 5 explora la rentabilidad que en la práctica han tenido en España los fondos individuales de pensiones. Nuevamente, quien quiera recibir su pensión como renta vitalicia, deberá restar la comisión correspondiente. En todo caso, el Cuadro 5 muestra que esencialmente ningún plan de pensiones ha batido a la inflación en los últimos diez Page 48 años. A más lago plazo, la rentabilidad real casi nunca ha superado el 2%. La única excepción son los planes variables a 15 años con una rentabilidad real del 5%. Pero eso tampoco es decir demasiado porque quien compró tres años antes sólo ha obtenido el 2% y quien compró 5 años más tarde el -2%. Más aún en un solo año, los planes han perdido más del 25%, caídas adicionales de la bolsa pueden reducir aún más esas rentabilidades. A la vista de estos datos parece casi deshonesto que se defiendan los planes capitalizados por su gran rentabilidad para el ahorrador.

En todo caso, las cifras del Cuadro 5 se refieren al promedio de cada tipo de plan. Pero dentro de cada uno de estos tipos hay múltiples planes diferentes, algunos peor que promedio y otros mejor. El Recuadro1 resume algunas de las características de los planes. Estas características se han obtenido del trabajo de Pablo Fernández, Vicente J. Bermejo (2008), que realizan un análisis minucioso de la rentabilidad de los planes privados de pensiones.

Como muestra este Recuadro, los planes de pensiones son un mal negocio para el inversor que obtiene una rentabilidad muy baja muchas veces inferior a la inflación y casi siempre por debajo de la que tiene los bonos del Estado. Sin embargo, son un gran negocio para las gestoras que sin una gestión eficiente obtienen unas comisiones elevadas de gestión, que pueden superar el 2%. Globalmente estas comisiones aportaron a los gestores 1 millardo de euros en el año 2007.

CUADRO 5. RENTABILIDADES ANUALES PONDERADAS DE LOS PLANES INDIVIDUALES DE PENSIONES (%) A SEPTIEMBRE DEL 2008

[ VEA EL CUADRO EN EL PDF ADJUNTO ]

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RECUADRO 1. LA RENTABILIDAD DE LOS FONDOS DE PENSIONES EN ESPAÑA: CARACTERÍSTICAS BÁSICAS

  1. En los últimos 10 y 17 años, la rentabilidad promedio de los planes de pensiones fue inferior a la inversión en bonos del Estado. Sólo dos de los 170 planes con 17 años de historia tuvieron una rentabilidad superior a la de los bonos del Estado.

  2. Ninguno de los 170 planes con 17 años de historia; 3 de los 511 planes con 10 años de historia; 2 de los 1.597 planes con 5 años de historia y 2 de los 2007 planes con 3 años de historia tuvieron una rentabilidad superior al índice de la Bolsa de Madrid.

  3. El 45% de lo planes individuales con tres años de historia tuvo una rentabilidad infe-rior a la inflación. Lo mismo ocurrió con el 33% de los que tenían una historia de 10 años, y el 66% de los que tenían una historia de 17 años.

  4. El decepcionante resultado global de los fondos se debe a las elevadas comisiones (muchas veces superiores al 2% anual del patrimonio), a la composición de la cartera y a la gestión activa. Las comisiones de los fondos en 2007 fueron de 1 millardo de euros.

Fuente: PABLO FERNÁNDEZ, VICENTE J. BERMEJO (2008).

4.3. Las ganancias de la Capitalización

Generalmente se argumenta que la capitalización es un ejercicio plagado de ganancias individuales y colectivas. Esto dista mucho de ser cierto. En realidad, la capitalización ni siquiera es inmune al envejecimiento de la población y desde casi todas las perspectivas posibles es inferior al reparto. En realidad basta pensar que hubiera ocurrido con las pensiones en los últimos años cuando la bolsa ha bajado de forma sustancial, para darse cuenta de que las pensiones capitalizadas no son una buena base para mantener las pensiones de jubilación.

En todo caso, el Cuadro 6 realiza una comparación entre la capitalización y el reparto. De entrada, como ya se ha señalado es inviable una capitalización sustancial del sistema porque requeriría una cantidad desorbitada de Deuda o un aumento importante de los impuestos para pagar las pensiones de los jubilados. En todo caso, capitalizar (obligatoriamente) parte del sistema de pensiones no presenta ventajas claras en relación al sistema de reparto. El sistema capitalizado puede no ofrecer rentabilidades elevadas e introduce riesgos individuales que no existen en el sistema de reparto. El sistema de reparto, por contra, elimina los riesgos individuales y colectivos. Por otra parte, salvo que se pague una prima que puede ser sustancial, el sistema de capitalización sólo cubre la vejez, mientras que el sistema de reparto cubre, además, la viudedad, la orfandad y la incapacidad.

Contrariamente a lo que se afirma a veces, el sistema de capitalización no garantiza ningún nivel de pensiones (porque todo depende de la rentabilidad del mercado) y ni siquiera garantiza el cobro de alguna pensión (porque existe el riesgo de quiebra de las gestoras). El sistema de reparto, por su parte, ciertamente está sujeto a decisiones políticas, pero es poco probable que en el futuro se decidan recortes sustanciales en las pensiones no sólo por razones éticas sino porque los jubilados, por su número, serán un grupo con un peso político sustancial.

Otro aspecto importante a la hora de valorar la capitalización es el coste de gestión del sistema (comisiones de gestión en la capitali-Page 50

CUADRO 6. COMPARACIÓN ENTRE LOS SISTEMAS DE CAPITALIZACIÓN Y REPARTO

[ VEA EL CUADRO EN EL PDF ADJUNTO ]

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[ VEA EL CUADRO EN EL PDF ADJUNTO ]

zación, coste de administración en el reparto). Aunque existen diferencias amplias entre países (y España es uno de los más caros), en general las comisiones de gestión de los planes individuales capitalizados pueden llegar hasta el 40% de las aportaciones realizadas (20% de gestión estricta y hasta otro 20% por conversión del capital acumulado en una anualidad). En los sistemas de reparto, sin embargo, los costes de Administración no suelen llegar al 1%.

De hecho las pensiones capitalizadas, especialmente si se generalizan en los países avanzados, no son inmunes al envejecimiento de la población. La razón es que las ventas masivas de activos que se producirán cuando la mayoría de la población esté jubilada pueden dar lugar a caídas sustanciales de los valores de los activos que, tras la caída, pueden ser insuficientes para financiar las pensiones previstas. En el caso del reparto, el envejecimiento aumenta las prestaciones (valor de las pensiones) en relación a la base con las que se financian (rentas del trabajo). Sin embargo esto no significa que el sistema de reparto no sea sostenible financieramente. Por un lado no está claro cual va a ser el grado real de envejecimiento (aumento de la relación jubilados activos) ya que depende en última instancia de la capacidad de la economía para crear empleos (que se pueden cubrir con inmigrantes, aumentos de la tasa de participación o la población parada). Por otro, se pueden utilizar ingresos diferentes a las cotizaciones para financiar las pensiones.

Finalmente, tampoco está claro que los sistemas capitalizados aumenten el ahorro e incluso que si lo hacen, esto se traduzca en más empleo y en un nivel de producción más elevado. Esto es especialmente cierto en el caso de las pensiones capitalizadas voluntarias incentivadas mediante reducciones fiscales. En estos casos la mayoría de las veces lo único que logran los incentivos es trasladar a planes de pensiones el ahorro que, de otra forma, se hubiera invertido en otros activos. Además los planes privados voluntarios sólo Page 52 serán adquiridos a niveles significativos, en su caso, por las rentas altas. De esta forma incentivar hoy los planes privados voluntarios no es ninguna garantía de que en el futuro se puedan reducir las pensiones públicas sin menoscabo del nivel de vida de los jubilados. A estos problemas -ineficiencia para generar ahorro adicional y que no sirven para reducir las pensiones públicas en el futuro- se añade que los incentivos fiscales tienen un coste muy elevado (en términos de menor recaudación).

4.4. El papel de las pensiones privadas

Las secciones anteriores han puesto de manifiesto que la capitalización de una parte sustancial del sistema de pensiones no sólo es imposible (por el coste de transición) sino que además no aporta ventajas sustanciales a los pensionistas. Por ello las pensiones privadas no deben jugar ningún papel sustantivo en el futuro de las pensiones.

En realidad, no es razonable, siquiera, incentivarlas fiscalmente. La razón es simple. Se pueden incentivar las pensiones privadas cuando las públicas son bajas y es conveniente complementarlas o cuando, al incentivarlas, se podrán reducir en el futuro las pensiones públicas sin costes sociales significativos. Evidentemente ninguno de los dos casos se aplica en España.

Por un lado, el sistema de pensiones español es uno de los más generosos del mundo ya que sustituye más del 90% del último salario ganado. Es evidente que no es necesario incentivar ningún complemento a esto. Por otro lado, la experiencia pone de manifiesto que, a pesar de los incentivos que se están dando, la mayoría de la gente invierte poco o nada en planes privados. Sólo las rentas elevadas los adquieren en cantidades significativas. Por ello, los incentivos actuales no servirán para reducir las pensiones futuras porque la mayoría de la población no tendrá casi pensiones privadas. La conclusión es que los incentivos a los planes privados de pensiones sólo benefician a los gestores de dichos planes y a algunas rentas elevadas que pueden diferir parte de sus impuestos. Pero en nada ayudan al sostenimiento del sistema de pensiones.

5. La reforma del sistema publico de pensiones

El sistema actual de pensiones es sostenible siempre que se acepte que parte de las pensiones se pueden pagar con ingresos generales del Estado. Esto implica que es necesario instrumentar un conjunto de medidas y compromisos que expliciten que, en caso de necesidad, se aportaran estos recursos, y qué recursos se aportaran. Al mismo tiempo, también es mejorar la equidad del sistema y la garantía que tienen los ciudadanos acerca del cobro de sus pensiones futuras. Por ello, las medidas de reforma se dividen en dos grandes grupos, reformas de las prestaciones y reforma de la financiación.

5.1. Reforma de las prestaciones

El Estado lleva muchos años emitiendo señales confusas acerca del sistema de pensiones. Por una lado garantiza que se mantendrá, pero por otro, incentiva las pensiones privadas, ocasionalmente habla de la dificultad de mantener las pensiones y sigue defendiendo un modelo de financiación (pensiones contributivas financiadas exclusivamente con cotizaciones sociales) que puede no ser sostenible. Por ello, quizá el primer paso que se deba dar es explicitar qué se desea hacer con las pensiones futuras. Esto es, determinar qué tasa de sustitución de las pensiones privadas se comprometa a mantener el Sector Público e incluso incluir esta tasa de sustitución como un compromiso explícito en la revisión del Pacto de Toledo.

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CUADRO 7. ESPERANZA DE VIDA EN ESPAÑA 1900-2030

[ VEA EL CUADRO EN EL PDF ADJUNTO ]

Un segundo elemento que se debe tener en cuenta es que la esperanza de vida está aumentando continuamente. Tal y como muestra el Cuadro 7, a comienzos del siglo XX, cuando se estableció la edad de jubilación en los 65 años la esperanza de vida era de poco más de 40 años. En la actualidad la esperanza de vida al nacer es de 80 años y los que alcancen esta edad, pueden esperar vivir (y cobrar pensiones) durante casi 20 años. Sólo en los últimos 50 años la esperanza de vida al nacer ha aumentado en casi 20 años y la esperanza a los 65 años en 6,5 años. En el futuro esta tendencia va a continuar y, por ejemplo, en el caso de la esperanza de vida se estima que crece en torno a 1 año por década. Esto significa que, por ejemplo, en el año 2050 la esperanza de vida será 5 años mayor que la actual y casi 25 años superior a la de 1950.

Que la gente viva más significa que va a cobrar pensiones durante más tiempo. Ciertamente una sociedad puede decidir que todos los aumentos de esperanza de vida deben dedicarse al ocio. Financieramente Page 54 sería viable. Sin embargo, sería dudosamente justo porque todo el ocio de los nuevos jubilados sería pagado por las generaciones jóvenes. O, visto desde otra perspectiva un trabajador actual paga pensiones a los jubilados durante n años y recibe pensiones (en principio a una tasa de sustitución similar a la que pagó) durante (n+5) años.

Por otro lado, es evidente que la edad de 65 años no tiene ningún valor especial. Cuando se estableció era un edad longeva que, quien llegaba a ella, lo hacía en condiciones físicas bastante deterioradas. En la actualidad la mayoría de la gente alcanza los 65 y muchos con buena salud. Por ello los 65 años es simplemente una costumbre social. En este contexto, no hay ninguna razón evidente para que todos los aumentos de esperanza de vida se dediquen al ocio. Al final esto implicaría que la gente trabajara menos años por cada año de jubilación16 y puede que la reducción de la relación años de actividad/años pasivos sea un lujo que la sociedad quizá no quiera o no pueda pagar. Los trabajadores pueden estar dispuestos a aceptar esto si el aumento en la edad de jubilación es el precio a pagar para poner fin a las discusiones sobre la sostenibilidad del sistema público de pensiones.

Dado lo anterior, no es extraño que muchos países (Alemania, EE.UU., Reino Unido, Dinamarca, etc.) hayan optado por retrasar la edad de jubilación a los 67 años17. Y sin duda esta tendencia a aumentar la edad de jubilación continuará.

En el caso de España, en el estado estacionario cada aumento de un año en la edad de jubilación reducirá, aproximadamente, el coste de las pensiones en un 5%. Por ello una ampliación moderada de la edad de jubilación a 67 años (un aumento de menos de la mitad de lo que se prevé que va a aumentar la esperanza de vida en los próximos 50 años y apenas el 10% del aumento producido entre 1950 y 2050) produciría una reducción del gasto en pensiones del 10%. Este aumento en la edad de jubilación a los 67 años sería, por otro lado, con el deseo de muchas personas de prolongar su vida laboral más allá de los 65 años. Además, podría paliar la supuesta falta de trabajadores que se producirá en el futuro. Si esto es así, retrasar la edad de jubilación aumentará el empleo y, por extensión, la recaudación por cotizaciones.

Por otro lado, en España, al igual que en muchos otros países se ha hecho un esfuerzo para retrasar la edad de jubilación. Esto ha hecho que, por ejemplo, entre el año 2001 y 2006 la edad efectiva de jubilación se retrase dos años. Con todo, en torno al 45% de las jubilaciones que se produjeron en el año 2006 correspondían a trabajadores con menos de 65 años18 y la edad media de jubilación estaba en 62 años, tres por debajo de la edad legal de jubilación de 65 años19. Esto pone de manifiesto que todavía hay un margen importante para reducir las jubilaciones anticipadas. Simplemente, las jubilaciones anticipadas deberían desaparecer y nadie debería poder acceder a una pensión de jubilación antes de los 65 años. Sólo los que no pudieran seguir trabajando, accederían a una incapacidad que posteriormente se transformaría en jubilación.

5.2. Reforma de la financiación

El sistema de reparto es perfectamente sostenible siempre que se esté dispuesto a Page 55 financiarlo con ingresos adicionales a las cotizaciones. Por lo tanto, lo primero que debe hacer cualquier reforma del sistema de pensiones es explicitar que, si necesario, las pensiones se financiarán con ingresos generales del Estado. Clarificado esto, la cuestión pasa a ser la de cómo distribuir el coste de las pensiones si, como es previsible, no puede ser financiado en su totalidad mediante cotizaciones. En principio, si este déficit se produce, parece justo repartirlo entre la generación actual que trabaja (y que estará jubilada en el momento del aumento del gasto), la generación que estará trabajando entonces y las generaciones posteriores. Esto se puede lograr dotando mejor el Fondo de Reserva (que pagan los activos actuales), aumentando los tipos de cotización y permitiendo la financiación mediante impuestos generales (que pagarán los activos en el momento en el que aumente el gasto) y el recurso en última instancia a la deuda (que pagarán las generaciones posteriores).

  1. Ampliación del Fondo de Reserva. El Fondo de Reserva es una forma de trasladar parte del coste futuro de las pensiones a los trabajadores actuales. Esto es, hacer que los que están trabajando ahora se paguen parte de sus pensiones futuras20. El Fondo de Reserva puede ser un instrumento útil a la hora de reducir la presión fiscal necesaria para financiar las pensiones futuras. Esta reducción del recurso a impuestos futuros para las pensiones permitirá, si necesario, que estos impuestos futuros se dediquen a otros usos, algunos de los cuales, como la Sanidad o la atención a la tercera edad, pueden incluso beneficiar a los jubilados futuros.

    El Fondo de Reserva debería aumentarse progresivamente hasta llegar en el año 2030 a un mínimo del 40% del PIB, lo que permitiría durante los 20 años siguientes que, si se necesita, cada año 2 puntos del PIB del gasto en pensiones se cubra con cargo a este Fondo. En caso de que la necesidad de recursos sea menor (porque se ha creado empleo y las cotizaciones han aumentado), parte de lo acumulado se puede dedicar a otros gastos de los jubilados como, por ejemplo, la Sanidad o la Asistencia a los Mayores Dependientes.

    Para que el Fondo pueda alcanzar un volumen del 40% del PIB es necesaria una aportación anual de aproximadamente el 0,8% del PIB durante los primeros años21. Esto requerirá que el Fondo se dote no sólo con los posibles excedentes del sistema de pensiones, sino con cargo a ingresos generales. Para eliminar cualquier discrecionalidad se debería, incluso, crear un recargo en el IRPF que automáticamente de dedicara a aumentar el Fondo.

    Por otro lado, el Fondo debería invertirse esencialmente en renta fija, pero deberían existir limitaciones severas a la inversión de los recursos del Fondo en Deuda y otros activos públicos nacionales. Más aún sería recomendable invertir una parte importante en Deuda de otros países.

  2. Aumento de los Tipos de Cotización. Si en el futuro se abre una brecha creciente entre cotizaciones y pensiones, se deben aumentar los tipos de cotización para el pago de pensiones. Inicialmente, en la medida que el desempleo disminuya, el aumento del tipo para financiar pensiones (en la actualidad el 28,3%) se puede compensar con una reducción del tipo de cotización para el desempleo (en la actualidad el 7,55%). Posteriormente, se puede producir un aumento en el tipo total de cotización (pensiones más desempleo). Un traspaso de dos puntos del sistema de prestaciones por desempleo al de pensiones y un aumento adicional de otros dos puntos, aumentaría la recaudación en un 15% (para el régimen general).

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  3. Aportación de Ingresos Generales. Cada año, si con la recaudación de cotizaciones y la parte proporcional del Fondo de Reserva (hasta un déficit del 2% del PIB) no fuera posible financiar las pensiones se realizaría una aportación de ingresos generales del Estado al pago de las pensiones. Esta aportación podría limitarse inicialmente a un 2% del PIB, si bien en caso de que la parte del sistema de pensiones no financiada mediante cotizaciones creciera se podría aumentar.

  4. Emisión de Deuda. Cualquier gasto del sistema de pensiones no cubierto mediante cotizaciones el Fondo de Reserva y las aportaciones de ingresos generales, se financiaría mediante la emisión de deuda.

    Otras Medidas. Otras medidas para aumentar los ingresos consistirían en reducir el fraude. Junto a esto, se deben igualar los tipos de cotización aplicables por regímenes. En particular deben aumentar los tipos del régimen especial agrario (entre el 11,5% y el 18,7%) hasta igualarse a los del régimen general y el de autónomos (28,3%). Finalmente se deberían aumentar las bases máximas de cotización, pero manteniendo un límite a la pensión máxima. De esta forma aumentaría la recaudación por cotizaciones sin que esto se tradujera en pensiones más elevadas en el futuro.

6. Conclusiones

En este trabajo se ha argumentado en primer lugar que el sistema público de pensiones es perfectamente sostenible, siempre que se acepte que, en caso de ser necesario, parte de las pensiones se podrá financiar con ingresos generales del Estado. En las proyecciones de pensiones de la UE esto se podría hacer gastando en pensiones dentro de 50 años poco más de lo que gastan hoy Italia o Austria.

En segundo lugar se ha relajado que capitalizar una parte sustancial de las pensiones no es ni posible (por el coste de la transición) ni deseable (porque las rentabilidades serán bajas, los riesgos elevados y las pensiones capitalizadas ni siquiera son inmunes al envejecimiento). En realidad a la vista de la evolución de la bolsa (necesaria para que, como dicen sus defensores, los planes capitalizados sean rentables) y los mercados financieros, nadie al que le importen las pensiones podría justificar la capitalización (incluso si fuera posible). En la práctica los planes de pensiones han dado rentabilidades muy bajas (muchas veces por debajo de la inflación) y los únicos beneficiarios han sido las gestoras de planes que han cobrado comisiones cuantiosas por una gestión muy pobre. Se ha concluido que los planes privados de pensiones no tienen que jugar ningún papel en el futuro del sistema de pensiones, ni siquiera con carácter complementario.

El hecho de que no se pueda (además de que no se deba) capitalizar una parte sustancial de las pensiones hace que debatir esta cuestión -la de cuánto y cómo capitalizar- sea estéril. Sencillamente, no hay alternativa al sistema público de reparto y lo que se debe hacer es centrarse en analizar cómo mantenerlo.

Finalmente, a fin de garantizar el sistema de pensiones se han propuesto una serie de medidas que afectan tanto a las prestaciones como, fundamentalmente, a la financiación:

  1. Prestaciones

    1. Explicitar la tasa de sustitución a la que se compromete el sistema público (incluyendo la cifra en la revisión del Pacto de Toledo).

    2. Retrasar la edad de jubilación a los 67 años.

    3. Eliminar las jubilaciones anticipadas.

  2. Financiación

    1. Explicitar que las pensiones no se financiarán exclusivamente con cotizaciones.

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    2. Establecer un modelo de financiación que garantice la sostenibilidad

      1. Cotizaciones

    3. Traslado de cotizaciones del desempleo a pensiones.

    4. Aumento los tipos de cotización (hasta cuatro puntos adicionales).

      1. Ingresos Generales

    5. Dotación de un Fondo de Reserva (40% PIB, 2030).

    6. Aumentos de la aportación de ingresos generales (2-3% del PIB).

    7. Emisión de Deuda.

      También se ha señalado que se deben eliminar los incentivos a los planes privados de pensiones, en particular los incentivos fiscales en el IRPF.

Referencias

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[1] Establecer esta condición es, probablemente, un error importante por parte de quienes firmaron este Pacto tratando de garantizar las pensiones públicas.

[2] Este sería el caso si, como sugiere la estimación de la UE contenida en el cuadro 2, el coste del sistema de pensiones aumentara desde el actual 9% del PIB, hasta casi el 16%.

[3] Recuérdese que el Pacto de Estabilidad y Crecimiento permite, como mucho, un déficit público del 3% del PIB y una Deuda Pública del 60% del PIB.

[4] HERCE et al (1996) suponen que se capitaliza únicamente el 50% de las pensiones, que inicialmente sólo pueden optar por la capitalización los trabajadores entre 25 y 45 años, que posteriormente se puede optar a partir de los 25 años y que la mitad de los que pueden optar por la capitalización la escogen. Bajo estos supuestos, estiman que la Deuda acumulada en el 2050 para hacer frente a las pensiones de reparto será del 73,3% del PIB.

[5] Para poner en perspectiva esta cifra de Deuda baste señalar que en el año 2007 la deuda en España era de poco más del 35% del PIB.

[6] En términos estrictos, las estimaciones de cada país han sido realizadas por autoridades nacionales, no por la propia Comisión. No obstante, los grupos nacionales se reunían periódicamente y han utilizado metodologías comunes y supuestos pactados.

[7] Cabe señalar, no obstante, que desde hace más de 20 años la recaudación por cotizaciones ha oscilado en torno al 12% del PIB. Actualmente parte de esta recaudación se dedica a prestaciones por desempleo.

[8] Debido a la progresividad del IRPF y el aumento en el número de empresas y en los beneficios de las empresas existentes, en épocas de crecimiento económico la recaudación crece más rápido que la renta y la presión fiscal puede aumentar incluso si se bajan los tipos.

[9] Es imposible saber si dentro de 50 años el Pacto seguirá vigente, aunque es probable que si llega un momento en que la mayoría de los países fuertes de la UE quieran endeudarse, el Pacto se diluya rápidamente.

[10] Evidentemente los Cuadros 4A y 4B sólo recogen una pequeña muestra de las estimaciones. Se podrían añadir muchas más con estimaciones que incluso abrirían el rango de variación por arriba y por debajo.

[11] A modo de ilustración se puede señalar que 1,150 » 120, mientras que 1,250 » 9.100.

[12] Para una revisión crítica de las estimaciones sobre pensiones, véase ZUBIRI (2000) y (2003).

[13] Vase Economic Policy Committee (2003).

[14] Como se señala a continuación, la rentabilidad de las pensiones capitalizadas sólo podrá ser elevada si se invierte en renta variable.

[15] Si no fuera así, se podría obtener poco más que la rentabilidad de la Deuda de Estado menos, por supuesto, todas las comisiones que aplican los planes.

[16] El aumento en el número de años de escolarización hace que la relación años trabajados/años jubilado se deteriore aún más.

[17] Estados Unidos aumentará la edad de jubilación a los 67 años en un proceso gradual que se extiende hasta el año 2027. Alemania aumentará la edad a los 67 años entre 2012 y 2029. Dinamarca hará el aumento a 67 entre el 2024 y 2027. El Reino Unido aumentará a los 67 entre el 2034 y el 2036 y a los 68 entre el 2044 y 2046.

[18] A casi todos ellos se les aplicaba un coeficiente reductor.

[19] El problema de las jubilaciones anticipadas existe en casi todos los países.

[20] Obviamente esto va en contra de un sistema de reparto estricto según el cual las pensiones de cada generación son responsabilidad exclusiva de la generación siguiente.

[21] Esto supone una rentabilidad real anual del Fondo del 3%.