Las peculiaridades del régimen jurídico de los órganos colegiados gubernamentales y locales
| Autor | Julián Valero Torrijos |
| Páginas | 637-678 |
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La presencia de varias personas físicas al frente de la titularidad de los órganos colegiados determina que resulte imprescindible el establecimiento de unas reglas mínimas tendentes a garantizar la correcta formación de la voluntad ante la necesidad de poner en común los criterios individuales de cada uno de sus miembros, requisito común a cualquier ámbito organizativo estructurado en torno a criterios pluripersonales. Ahora bien, mientras que en el caso de la actividad estrictamente administrativa esta necesidad se traduce en una mayor exhaustividad de las regulaciones a fin de permitir que los diversos integrantes del órgano puedan participar efectivamente en la adopción de las decisiones colegiadas, la naturaleza esencialmente política de los órganos gubernamentales precisa la habilitación de mecanismos flexibles que permitan afrontar con la debida celeridad el ejercicio de las competencias asignadas1. Partiendo de esta diferencia, la disposición adicional primera LRJAP excluye de la regulación común recogida en los arts. 22 a 27 a los órganos colegiados del Gobierno de la Nación y a los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y, de manera implícita, a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecre-
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tarios u órgano autonómico equivalente por cuanto presentan una evidente subordinación y dependencia de los primeros.
Sin embargo, esta declaración no supone que la actividad de dichos órganos se encuentre al margen de regulación jurídica alguna sino que, por el contrario, su funcionamiento es objeto de una normativa específica cuyo alcance debe ser precisado en atención a las funciones que asumen y a la peculiar estructura interna que presentan2. En concreto, junto a las genéricas disposiciones recogidas en el Texto Constitucional y los Estatutos de Autonomía, tanto la LG como las respectivas leyes autonómicas establecen algunas previsiones tendentes a regular la actuación de sus órganos gubernamentales colegiados, regulación que presenta como principales características su brevedad y flexibilidad, especial-mente en el caso estatal3. Así, a pesar de que se reproducen las funciones propias de cualquier presidente en relación a la convocatoria de las sesiones y dirección de los debates4, no se configura de manera expresa el correlativo derecho de los miembros para exigir eficazmente el cumplimiento de las obligaciones presidenciales o, en su caso, participar en algunas de ellas forzando la celebración de una sesión o la inclusión de algún asunto en el orden del día, facultades habituales en el caso de los órganos administrativos colegiados comunes y locales. Incluso, las declaraciones que implícitamente conllevan un refuerzo de la posición de los miembros quedan desvirtuadas en ocasiones al añadirse de manera expresa una facultad presidencial que, de llegar a ejercerse, implicaría un perjuicio evidente para los derechos inicialmente reconocidos en favor de aquéllos5.
La dominación presidencial sobre el órgano colegiado que dirige constituye una consecuencia de la configuración institucional del poder ejecutivo que consagran tanto la Constitución como los Estatutos de Autonomía, dado que las
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funciones atribuidas al Consejo de Ministros o a los Consejos de Gobierno deben enmarcarse en las facultades de dirección y coordinación que corresponden al Presidente, sin que en ningún caso pueda entenderse que los Ministros y los Consejeros son meros agentes ejecutivos de las decisiones presidenciales sino auténticos responsables de los cometidos que específicamente les correspondan. Esta primacía constituye, en definitiva, un mero reflejo de la confianza política que ha recibido personalmente el Presidente en sede parlamentaria, de manera que los integrantes del respectivo Consejo no sólo deben someterse a las directrices que individualmente puedan recibir de aquél sino que, sobre todo, en su nombramiento y cese dependen exclusivamente de la voluntad presidencial, circunstancia que puede resultar determinante de una actitud sumisa a los criterios de quien dirige la acción del Gobierno6.
Ahora bien, la dominación presidencial sobre el órgano colegiado no puede llegar al extremo de suplantar sus competencias propias y, por extensión, el protagonismo que corresponde a sus integrantes en orden a participar en la adopción de las decisiones colectivas7. En consecuencia, a pesar de que pudiera argumentarse que los órganos gubernamentales carecen propiamente de naturaleza colegiada8, resulta imprescindible precisar el exacto sentido de las previsiones legales para, una vez delimitado su alcance, exigir su efectivo cumplimiento y garantizar el pleno sometimiento al Derecho de los poderes públicos9.
Una de las principales diferencias entre la regulación estatal y la mayor parte de las normas autonómicas reside en el modo en que debe formarse la voluntad colegiada del respectivo Consejo de Gobierno ya que, si bien las disposiciones legales que se refieren al Consejo de Ministros y algunos órganos autonómicos guarda un significativo silencio al respecto, resulta frecuente la imposición de
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un sistema de votación mayoritario10. Sin embargo, la singular configuración política que caracteriza a estos órganos así como la superioridad del Presidente sobre los demás miembros plantean serias dudas sobre la aplicación práctica de estas reglas11, inobservancia que podría llevar a cuestionar la validez de las decisiones que se adopten sin una votación previa o, cuando menos, sin el asentimiento mayoritario de los integrantes del Consejo de Gobierno.
Si bien la doctrina ha mostrado mayoritariamente su escepticismo en relación con la efectiva celebración de votaciones en los órganos colegiados gubernamentales en base a la privilegiada posición que ocupa el Presidente frente a los Consejeros12, la virtualidad que pueda concederse a estas previsiones debe analizarse no sólo desde esta perspectiva interna sino, sobre todo, a partir de la posición de los eventuales interesados en impugnar las decisiones del Consejo de Gobierno que se hubieran producido sin respetar las reglas esenciales para la formación de su voluntad colegiada, es decir, desde una dimensión externa. En efecto, cabría pensar legítimamente que si las disposiciones legales aplicables exigen taxativamente la votación como medio para la expresión del criterio propio de estos órganos colegiados, los afectados por los actos dictados prescindiendo de esta garantía podrían aducir la existencia de un vicio de nulidad radical. No obstante, esta expectativa queda desvanecida al comprobar que no existe obligación alguna en la normativa específica de dichos órganos que obligue a la
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expresa constancia en acta de los extremos relativos a las circunstancias en que se han producido las votaciones, limitándose únicamente a exigir que se refleje el contenido de las decisiones13. Incluso, esta opacidad se encuentra reforzada por la falta de publicidad en las sesiones y el consiguiente deber de sus miembros de guardar silencio sobre los asuntos debatidos y el resultado de las votaciones14, de manera que, en principio, sería imposible conocer el contenido de las deliberaciones y si efectivamente tuvo lugar una votación para formar la voluntad colegiada y, en su caso, el resultado que arrojó, por lo que la decisión adoptada difícilmente podría ser impugnada en atención a estas circunstancias.
Así pues, las votaciones exigidas por las diferentes legislaciones autonómicas para los acuerdos adoptados por los respectivos Consejos de Gobierno tienen una virtualidad puramente interna que se justifica por la necesidad de organizar mínimamente su funcionamiento y determinar cuál es la opinión mayoritaria entre sus...
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