Los patrimonios públicos de suelo en la ley 8/2007, de suelo

AutorJuan Antonio Chinchilla Peinado
CargoUniversidad Autónoma de Madrid
Páginas136-168

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I Alcance de la competencia estatal para establecer bases de la planificación general de la actividad económica como título competencia que permite al estado regular los patrimonios públicos de suelo:
A) La doctrina de la STC 1997 sobre el texto refundido de 1992

1. La Disposición Final Primera de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo (B.O.E. núm. 128, de 29 de mayo) -en adelante LS07-, rotulada «Carácter del contenido dispositivo de esta Ley», precisa que los artículos 33 y 34, insertos en el Título V -Función Social de la propiedad y gestión del suelo-, Capítulo II -Patrimonios Públicos de Suelo- se adoptan con «el carácter de bases de la planificación general de la actividad económica dictadas en ejercicio de la competencia reservada al legislador estatal en el artículo 149. 1. 13ª de la Constitución, sin perjuicio de las competencias exclusivas sobre suelo y urbanismo que tengan atribuidas las Comunidades Autónomas».

2. El Real Decreto Legislativo 1/1992, de conformidad con su Disposición Final Única, Apartado 1º, atribuyó a los artículos 276, 277, 278.1 y 280.1 el carácter de «legislación básica», adoptados bajo la cobertura del título competencial sobre las «bases de la pla-Page 137nificación general de la actividad económica» establecido en el artículo 149.1.13ª de la Constitución. No obstante, la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, declaró nulos los artículos 277, 278.1 y 4 por tratarse de una regulación que incorporaba normas que, aunque relacionadas con la planificación general en materia de política de suelo, no guardan una inmediata y directa relación con la dirección de la economía. Igualmente declaró nulos los artículos 278.2 y 3, 279, 280.2, y 281 al haberse adoptado carácter supletorio.

3. En efecto, el punto de partida se encuentra, FJ. 36º de la STC 61/1997, en la delimitación de la competencia estatal para regular una figura típicamente urbanística bajo la cobertura de su competencia en materia de planificación general de la actividad económica realizada por el Tribunal Constitucional1:

...Como ya hemos declarado (entre otras, SSTC 152/1988, fundamento jurídico 2; 95/1986; 213/1994), "dentro de la competencia de dirección de la actividad económica general tienen cobijo también las normas estatales que fijan las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones y medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector... Este razonamiento es también aplicable al sector de la vivienda y, en particular, dentro del mismo, a la actividad promocional, dada su más estrecha relación con la política económica general, en razón de la incidencia que el impulso de la construcción tiene como factor del desarrollo económico y, en especial, como factor generador de empleo". Si ello es así en relación con la construcción de viviendas, con mayor razón cuando se trata de la política del suelo en su sentido más amplio, por su impacto directo sobre la política económica general. De ahí que sea difícil negarle al Estado, "ex" art. 149.1.13º CE, toda competencia para fijar algunos criterios generales, cuando sólo el asentamiento de actividades industriales y empresariales y la construcción de viviendas tienen una repercusión de gran magnitud sobre la entera economía general.

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El problema radica, sin embargo, en determinar el alcance de esa competencia cuando, como es el caso, incide sobre una competencia autonómica sectorial, porque, como hemos reiterado, "cuando el Estado se apoya en un título tan genérico como es el de bases y coordinación de la planificación de la actividad económica frente a la competencia exclusiva... de las Comunidades Autónomas, no puede, salvo cualificadas excepciones, continuar operando con todos los instrumentos de los que disponía con anterioridad a la descentralización del mismo, incidiendo continua y diariamente en una materia que ha quedado ampliamente fuera de su competencia..." (STC 213/1994, fundamento jurídico 10).

Por lo que aquí interesa, tal inteligencia restrictiva del art. 149.1.13º CE cuando afecta a la competencia urbanística de las Comunidades Autónomas ha de verse complementada además por una interpretación finalista o teleológica, de modo que tan sólo aquellas normas básicas que respondan efectiva y estrictamente a la planificación general de la actividad económica podrían encontrar cobijo en el referido título, que impide la producción de normas que, aunque relacionadas con esa planificación general, no guarden esa inmediata y directa relación con la dirección de la economía. Desde esta perspectiva, podría encontrar cobertura en el citado título estatal la mera determinación de la existencia de una figura como la que contempla...

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Por tanto, para el Tribunal Constitucional2, bajo tal competencia estatal encuentran cobijo tanto las normas estatales que fijen las lí-Page 139neas directrices y los criterios globales de ordenación de un sector concreto con trascendencia económica y que, por lo tanto, son susceptibles de diversos desarrollos, como las previsiones de acciones o medidas singulares, de naturaleza incluso ejecutiva, que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector. No obstante, en todo caso dicha competencia estatal no puede extenderse hasta incluir cualquier acción de naturaleza económica si no posee una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general, pues, en otro caso, se vaciaría de contenido una materia y un título competencial más específico.

4. Aplicando estos criterios, la STC 61/1997 declaró nulo el artículo 277 del Texto Refundido de 1992, que determinaba taxativamente los bienes que integraban tales Patrimonios Municipales de Suelo3, «...puesto que la concreción con carácter básico de cuáles hayan de ser los bienes que lo integran no responde ya de forma inmediata y directa a la planificación general de la actividad económica, sino que constituye, por el contrario, una regulación detallada que ha de quedar a la libre configuración de las Comunidades Autónomas, sin que, en este caso, quepa apreciar la concurrencia de ningún otro título competencial en favor del Estado...», así como el artículo el artículo 278.1 del Texto Refundido de 1992 que regulaba las reservas de terrenos de posible adquisición para el Patrimonio Municipal del Suelo, en la medida en que si bien se trataba de una norma que autorizaba al planeamiento dicha posibilidad, sin imponerlo obligatoriamente, no presentaba esa vinculación directa e inmediata con la planificación general de la actividad económica.

Igualmente, se anulan los artículos 282.2, 284.3, 285 y 286del citado Texto Refundido, que regulan con detalle las cesiones de terrenos integrantes del Patrimonio, al considerar el Alto Tribunal que dicha regulación de un concreto aspecto del régimen jurídi-Page 140co se aparta ya de la finalidad inmediata amparada por el art. 149.1.13ª.

Por el contrario, el Tribunal Constitucional considera que el artículo 280, en su apartado 1, que regula el destino de los bienes del Patrimonio Municipal del Suelo4, para destinarlos a la construcción de viviendas sometidas a algún régimen de protección público o a usos de interés social entronca directamente con el artículo 276, siendo unas normas genéricas que responden al concepto de norma básica directamente vinculada a la planificación de la actividad económica general en relación con la vivienda, artículo 47 de la Constitución.

5. La Disposición Derogatoria Única de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones (BOE núm. 89, de 14 de abril) deja subsistente dicho artículo 276 del Texto Refundido de 1992, en sus apartados 1 y 2, sin que de la Disposición Final Única de dicha Ley 6/1998 pueda deducirse el carácter básico del mismo. No obstante, las Sentencias del Tribunal Supremo de 27 de junio de 2006 (Recurso de Casación núm. 466/2004), y 7 de noviembre de 2005 (Recurso de Casación núm. 7053/2002), afirman dicho carácter básico tanto del apartado 1 como del apartado 2 del artículo 276, así como del artículo 280, tanto porque en el Texto Refundido de 1992 presentaban dicho carácter, como por su propia naturaleza y finalidad, regular la existencia de tal figura. Al respecto se señaló que

...No se puede sostener con rigor que la norma que regula el destino de los bienes que integran una institución es básica, pero que no lo es la propia institución a la que pertenecen o que sólo es básica la norma que regula su existencia (art. 276.1) pero no la que garantiza su subsistencia (art. 276.2) vinculando el producto de la enajenación de los bienes del PMS a su...

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