Patrimonios municipales de suelo: Regulación en la LSOTEX y novedades de la ley de suelo y de la LCSP
| Autor | Rodrigo Caballero Veganzones |
| Cargo | Abogado - Director Departamento Jurídico Urbanatura |
La actividad pública urbanística se entiende habitualmente desde la perspectiva de los tres niveles dentro del procedimiento de transformación del suelo: planificación, ejecución o gestión y, finalmente, control de los actos y usos.
Sin embargo dentro de la normativa urbanística se han incorporado de forma íntimamente relacionada con estos tres niveles los denominados instrumentos de intervención en el mercado inmobiliario. Estos instrumentos son figuras o instituciones de variada naturaleza que permiten a la Administración, principalmente municipal poner en marcha actuaciones para operar dentro del mercado inmobiliario mediante la obtención de suelo o la puesta en el mercado del mismo en distintas modalidades y siempre con objetivos como los de facilitar la contención de la oferta y de los precios del suelo, o la promoción de viviendas protegidas o usos de interés social.
Dentro de la categoría de los instrumentos de intervención, la institución más relevante a estudiar es la del Patrimonio Público del Suelo, al referirse a toda la masa de bienes y derechos de una Administración que, de acuerdo con las determinaciones legales, se adscribe a esos fines de articulación del desarrollo urbanístico y promoción de usos y actividades específicas (vivienda protegida y usos de interés social.
La primera referencia normativa expresa a los patrimonios municipales de suelo la encontramos en el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 1955, que inmediatamente recoge y completa la Ley del Suelo de 1956. La finalidad del patrimonio municipal del suelo es «prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones»; todo ello vinculado al objetivo de «la inmediata preparación y enajenación de solares edificables y reserva de terrenos de futura utilización» (art. 72.2. LS 56).
El Texto Refundido de 1976 incorpora como gran novedad en esta materia la vinculación de las cesiones gratuitas de aprovechamiento a una incorporación en el Patrimonio Municipal del Suelo, comenzando aquí la verdadera escalada en la utilización de este Patrimonio como fuente de financiación municipal, y no como mecanismo de gestión y control del mercado.
El Texto Refundido de 1992 redibuja los contornos y contenidos de la institución al concretar como finalidades del Patrimonio Municipal del Suelo la construcción de viviendas protegidas y el destino para la ejecución de usos de interés social1. Del mismo modo, aparece la posibilidad de delimitar reservas de terrenos para su incorpora-ción al patrimonio municipal del suelo, al tiempo que se regulan con más detalle y posibilidades la disposición y enajenación de los bienes del mismo, que como principio general ser realizará mediante concurso, y no mediante subasta como sucedía hasta entonces2.
Con la conocida STC 61/1997 se produce la casi completa anulación, por motivos competenciales del TR 92, afectando a buena parte de los artículos referidos al Patrimonio Municipal del Suelo. Más adelante analizaremos con detalle las bases constitucionales que sienta la Sentencia. Lo que nos interesa ahora es recordar como la anulación del articulado afectado del TR 92 se produce la reviviscencia del TR 76.
No obstante, en el caso de Extremadura, la Ley 13/97 de 23 de diciembre, reguladora de la actividad urbanística de la Comunidad Autónoma de Extremadura, permite la aplicación, asumiéndolo como propio, del Texto Refundido del año 1992 y dentro del mimo, de los artículos referidos al PMS.
La Ley estatal 6/1998 no reguló ningún aspecto novedoso con relación al PMS, salvo la causa de reversión de los suelos expropiados para incorporarse al PMS contenida en su artículo 40.3. La disposición derogatoria única mantuvo la vigencia de los artículos 276 y 280.1 del TR 92, que no habían sido anulados por la STC 61/97.
Con posterioridad, entró en vigor la LSOTEX (Ley 15/2001), que supone la regulación autónoma y propia de la actividad urbanística por parte de la Comunidad Autónoma, en el ejercicio de sus competencias y del marco establecido por la STC 61/97. La regulación del PMS se encuentra dentro del Título III (referido a los instrumentos de intervención en el mercado del suelo), cuyo Capítulo I se refiere a los Patrimonios Públicos del Suelo3. Uno de los aspectos relevantes que recoge la LSOTEX es la posibilidad de que administraciones distintas a la municipal sean titulares de patrimonios de suelo. Al mismo tiempo se resuelven a nivel legislativo muchos de los problemas generados por una jurisprudencia que, al interpretar la normativa vigente, había sido muy rigurosa (dicho esto en términos meramente objetivos) en el control de los fines y del destino del PMS, frente a la vocación expansiva de buena parte de los Ayuntamientos en cuanto a dichos fines y destinos.
La LSOTEX, como casi la totalidad de la legislación urbanística autonómica, da cobertura jurídica a muchos de los modos de actuar de las administraciones municipales, lo que es de gran importancia a la hora de aplicar la jurisprudencia en la materia, cuya vigencia dependerá de que no se haya modificado el contenido general de la disposición aplicable.
Finalizando la exposición histórica, la Ley 8/2007 y su reciente refundición en el Real Decreto Legislativo 2/2008 de 20 de junio regula los Patrimonios Públicos del Suelo (término más amplio que el patrimonio municipal) en los artículos 38 (Noción y finalidad) y 39 (Destino) del texto refundido, dentro del Título V «Función social de la propiedad y gestión del suelo». La regulación es especialmente somera dado el estrecho margen regulatorio del que dispone el legislador estatal.
La Disposición Final Única del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 1992 señaló, con respecto a los artículo 276 a 286 que regulaban el PMS, que tenían el carácter de legislación básica en relación con los artículos 149.1.1ª, 8ª, 13ª, 18 ª y 23ª4 de la Constitución Española los artículos 276; 277; 278.1; 280.1; 282.2; 284.3; 285; 286. Al mismo tiempo, se determinó que serían de aplicación plena en virtud del artículo 149.1.8ª y 18ª el artículo 278.4; el resto de los artículos tenía carácter supletorio.
De todos esos apartados del artículo 149.1 CE que justificaban las competencias estatales en materia urbanística, es el apartado 13 (bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica) el que sirve de sustento a la regulación del PMS. Citando la jurisprudencia anterior en materia de legislación sobre vivienda5, se amplía ese razonamiento a la política general de suelo, «de ahí que sea difícil negarle al Estado, ex art. 149.1.13. C.E., toda competencia para fijar algunos criterios generales, cuando solo el asentamiento de actividades industriales y empresariales y la construcción de viviendas tienen una repercusión de gran magnitud sobre la entera economía general» (FJ 36, parr. 2º, in fine).
Sin embargo, esa competencia estatal «tan genérica» sobre bases de la planificación de la actividad económica debe interpretarse de manera restrictiva cuando colisiona con materias de competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, «de modo que tan sólo aquellas normas básicas que respondan efectiva y estrictamente a la planificación general de la actividad económica podrían encontrar cobijo en el referido título, que impide la producción de normas que, aunque relacionadas con esa planificación general, no guarden esa inmediata y directa relación con la dirección de la economía» (FJ 36, parr. 4º).
Sentada esa doctrina, el Tribunal Constitucional realiza el enjuiciamiento de los artículos recurridos.
A pesar de no ser uno de los artículos impugnados, el TC considera constitucional al artículo 276, que es el que establece «la mera determinación de la existencia» de la figura del PMS: el alcance de la competencia es la existencia y constitución del PMS, su finalidad, y su carácter de patrimonio separado. En relación con este artículo, mantiene la vigencia del artículo 280.1, que prefiguraba el destino de los bienes del PMS a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social, de acuerdo con el planeamiento urbanístico, pues «responde al concepto de norma básica directamente vinculada a la planificación de la actividad económica general (art. 149.1.13. C.E.) en relación con la vivienda (art. 47 C.E.)».
El resto del articulado sobre el PMS con carácter básico según el TR 92 es declarado institucional pues no responde ya de forma directa e inmediata a la planificación general de la economía, sino a una regulación detallada que corresponde a las Comunidades Autónomas.
Así, corresponde a éstas:
La determinación de los bienes integrantes del PMS (art. 277).
La regulación de las reservas de terrenos para el PMS (art. 278.1).
La determinación de los fines de las cesiones de terrenos del PMS (art. 282.2).
El régimen de las cesiones a entidades benéficas (art. 284.3).
El régimen de las cesiones de terrenos de PMS entre Administraciones (art. 285).
El régimen de las...
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