El patrimonio municipal del suelo: su evolución normativa
| Autor | Paulino Martín Hernández |
| Cargo | Secretario General del Pleno del Ayuntamiento de Madrid |
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El día 12 de mayo de 1956 veía la luz la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, una norma que, junto a los declarados propósitos de su Exposición de Motivos: integrar un conjunto orgánico de las disposiciones urbanísticas y abandonar el marco localista dotándole de una perspectiva que contemplase ámbitos más amplios, supuso el comienzo de una nueva época para la actuación urbanística con la implantación de nuevos instrumentos de acción e incluso de fórmulas organizativas que permitieran conseguir los objetivos propuestos.
Contemplar, cuando va a cumplirse el medio siglo desde aquella fecha, la repercusión de una ley, sin duda importante, cuyos elementos básicos no sólo inspiran, sino que incluso se mantienen, en la legislación urbanística actual, constituye una empresa atractiva cuya promoción corresponde a la Revista de Derecho Urbanístico que, también, en estos años, tanto ha contribuido al estudio y difusión de la materia urbanística y a la formación de excelentes profesionales.
Analizar, aunque sea resumidamente, el nacimiento y evolución de uno de los instrumentos que aquella ley puso a disposición de las Administraciones Urbanísticas, como es la figura del Patrimonio Municipal del Suelo, constituye mi aportación a una obra que, sin duda, supondrá uno de los más valiosos hitos conmemorativos de este cincuentenario, espacio que, por otra parte y con alguna diferencia de tiempo, coincide con mi vida profesional dedicada durante más de tres décadas exclusivamente al campo del urbanismo, y que, por ello, se convierte en un aliciente desde el ámbito estrictamente personal.Page 273
En los países en que se reconoce el derecho a la propiedad privada,1 serán los propietarios de suelo quienes se convierten en protagonistas más destacados del proceso urbanizador, en cuanto han de ajustar los terrenos afectados por ese proceso -el paso de suelo-naturaleza a suelo-solar a las determinaciones del Planeamiento. Nuestra Constitución, en su art. 33, «reconoce el derecho a la propiedad privada» y aunque admite que «la función social delimitará el contenido de este derecho de acuerdo con las Leyes», no será infrecuente la aparición de tensiones al armonizar el interés privado de los propietarios, cuyo objetivo lógico será la consecución del máximo beneficio con el interés público de la colectividad, apoyado en principios de equidad y de satisfacción de las necesidades generales, las cuales serían irrealizables si prevaleciese una desorbitada preponderancia del primero.
Para aminorar estas tensiones, las Administraciones urbanísticas de los países en que existe el sistema de propiedad indicadoPage 274 han tendido a convertirse en titulares de los terrenos en que tales tensiones se dan con más intensidad; justamente los que se incorporan al proceso urbanizador por constituir las zonas de expansión o crecimiento de los asentamientos humanos. Como dicen Enterría y Parejo, «la confusión entre la titularidad pública planificadora y la titularidad dominical del suelo planeado, bien total, bien parcial, supone o debe suponer al menos, la exclusión del móvil económico egoísta que anima normalmente la actuación de los propietarios y su sometimiento anticipado a los criterios superiores del interés general»2.
Junto a este principio general podrían señalarse algunos de los motivos que apoyarían la titularidad pública de estos suelos, y también las objeciones prácticas que pueden oponerse a las posturas a favor:
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Facilitará y agilizará la ejecución del Planeamiento, por cuanto las Administraciones urbanísticas no estarán obstaculizadas por los titulares privados.
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Permitirá integrar en el Patrimonio Municipal las plusvalías que genera el propio proceso urbanizador. Con ello se daría cumplimiento al precepto constitucional del art. 47 de la Constitución, según el cual «la Comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos». Evidentemente, la realidad de esta previsión dependerá del coste de adquisición de los terrenos -que no deberá contener ya tales plusvalías- y en la forma y precio en que los terrenos urbanizados se vuelvan a incorporar al mercado del suelo, ya que no serán infrecuentes las cesiones gratuitas, tanto de propiedad como de derechos de superficie, en razón de las finalidades o destinos de las construcciones.
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La titularidad pública de determinados suelos evitará, ciertamente, la presión sobre ellos de la iniciativa privada, intentado materializar los aprovechamientos urbanísticos.Page 275
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La puesta en el mercado de los terrenos urbanizados por la Administración, permitirá la regularización de ese mercado, evitando que los precios se disparen ante la inexistencia de oferta, producidos por prácticas especulativas de retención de suelo. Esta afirmación, no obstante, podría considerarse como pura utopía en el supuesto de que los solares que intentasen producir ese efecto de choque -o de frenar el descenso de la oferta- tuvieran, dada su escasa entidad, una mínima, e incluso nula incidencia en el mercado de suelo.
En todo caso, conviene indicar que una de las notas configuradoras de los Patrimonios públicos es que se gestionan y destinan por las Administraciones Públicas, salvando las especificaciones de disposición o enajenación que le son propias como tales Administraciones, de forma similar a la de los promotores privados y podría decirse no sólo en concurrencia, sino en competencia con ellos. Tan solo así se podría conseguir ese efecto regularizador del mercado de suelo. De esta forma, y por estos motivos, los bienes integrados en el Patrimonio Municipal de Suelo se distinguen de los bienes de domino público, ya sean de uso o servicio público y que, ciertamente, dado el destino y misión de los mismos, siempre están en mano pública. Siendo el mismo titular, no coinciden ni el destino ni el motivo por el que unos y otros bienes se adscriben a tal titular.
La técnica de adscribir a las Administraciones urbanísticas los suelos que han de incorporarse al proceso urbanizador está bastante extendida en todos los países -al menos cuentan con regulación al respecto- aunque el resultado, en la práctica, haya tenido distintas valoraciones3.Page 276
En el derecho Español las primeras manifestaciones de la adquisición de terrenos por los Ayuntamientos, como consecuencia de una acción urbanizadora, pueden encontrarse en la vieja Ley de Expropiación Forzosa de 1879, que permitía la expropiación de fajas «laterales» de las vías públicas de 20m2, que después se amplió en el Estatuto de 1924 entre 25 y 50 (art. 184). También en el Estatuto se permite a los Ayuntamientos «la adquisición de terrenos para la edificación de casas baratas a fin de urbanizarlos, arrendarlos o enajenarlos, con aquel objeto» (art. 211.d). La cuantificación desaparece en el Texto Refundido de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955 y se sustituye por un criterio más genérico «... superficies declaradas necesarias para asegurar el pleno valor y rendimiento del proyecto o aquellas otras que por su situación próxima a las obras que hayan de realizarse alcanzaran por la ejecución del Plan, aumento de valor superior al 25 por ciento» (art. 144). Puede decirse que todos estos casos son supuestos de rescate de plusvalías -a través de la expropiación- generadas por la obra urbanizadora.
Es en el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 27 de mayo de 1955, donde por primera vez se utiliza el término de «Patrimonio Municipal de Suelo» ligado a la ordenación urbana, ya que el mismo tiene como finalidad «prevenir, encauzar y desarrollar la expansión urbana». Contiene el concepto y la regulación mínima, que luego va a ser recogida y ampliada en la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956.
La Exposición de Motivos de esta Ley contiene una clarificadora justificación sobre los patrimonios municipales de suelo. Parte de la consideración de que el ideal «pudiera ser que todo el suelo necesario para la expansión de las poblaciones fuera de propiedad pública, mediante justa adquisición, para ofrecerse, una vez urbanizado a quienes deseen edificar». «La solución, sin embargo, no es viable en España. Requeriría fondos extraordinariamente cuantiosos ... y causaría graves quebrantos a la propiedad y a las iniciativas privadas».
Ante esta imposibilidad, indica que «es, en cambio asequible a las Corporaciones Locales, adquirir paulatinamente terrenos que puedan servir como reguladores de precio en el mercado de solares».Page 277
De acuerdo con estas previsiones, el art. 72 de la Ley determina los Municipios que deberán constituir estos Patrimonios; señala su finalidad; la forma de adquisición, el volumen de los mismos; el ritmo temporal de las enajenaciones y la forma de efectuarlas y la asignación de los ingresos obtenidos con las ventas a su conservación y ampliación. Por otra parte y dentro de las disposiciones dedicadas a la gestión económica, exigía la formación de un Presupuesto Especial de Urbanismo, en el que debería figurar como ingreso una cantidad equivalente a un 5% del Presupuesto ordinario durante...
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