El patrimonio en la constitucion española: su configuracion normativa
| Autor | José E. Fernández de Moya Romero |
| Cargo | Universidad de Jaén |
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INTRODUCCION
El anteproyecto de Constitución que publica el Boletín Oficial de las Cortes del día 5 de enero de 1978, contenía dos artículos que incidían en el régimen jurídico del Patrimonio del Estado, dichos preceptos normativos eran el 122 y el 125.
Disponía el artículo 122: «1. La ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación, sin que en tal supuesto y mientras no corresponda con arreglo a la ley su enajenación o reversión, puedan ser destinados a usos o fines que no sean de interés general o permanente.2. En todo caso son bienes de dominio público, por su naturaleza la zona marítimo terrestre, las playas, el mar territorial, la plataforma continental y sus recursos naturales.»
En nuestra opinión, nada que objetar a la reserva de ley que implícitamente consagraba el artículo transcrito para el régimen jurídico de los bienes de dominio público, ni tampoco para la proclamación de los principios de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad como inspiradores de aquél (1).
Quizá la referencia expresa de la desafectación en el texto propuesto responda al propósito de sus redactores de contemplar, no la institución en sí misma, sino de adoptar las medidas cautelares que a posteriori se consagran.
Ahí es dónde la crítica al precepto debe a nuestro juicio ser más severa. Sin duda, por un recelo sobre la suerte posterior de los bienes desafectados, se proclama que «mientras no corresponda con arreglo a la ley su enajenación o reversión» no podrán ser «destinados a usos o fines que no sean de interés general o permanente».
Resulta difícil comprender el alcance de la expresión «mientras no corresponda con arreglo a la ley su enajenación» (2).
Dos son a nuestro entender las posturas, que ante dicho interrogante se pueden adoptar: o seguimos precedentes decimonónicos (artículo primero de la ley de 1 de mayo de 1855), en cuyo caso se declararían en estado de venta todos los bienes patrimoniales del Estado o mal puede una ley contemplar los distintos aspectos que la realidad jurídico-inmobiliaria presenta y las diferentes características de los bienes que pueden integrarse en el Patrimonio del Estado, para determinar a priori, los criterios de selectividad que habrán de presidir las enajenaciones (3).
El texto preconstitucional no permite otras opciones de destino, que las de reversión, la de venta y la de los fines de «interés general y permanente». No puede dejar de ponerse de relieve que la creciente complejidad de la vida administrativa hace indispensable una previsión de necesidades de inmuebles a corto o medio plazo, que podrán atenderse mediante la existencia de un fondo de reserva patrimonial que resultaría inviable si una vez desafectado un bien de la Administración ésta tuviera que darle un destino (4).
El texto del proyecto establece, asimismo, que los bienes respecto de los cuales no proceda la reversión o la enajenación habrán de ser destinados a fines de «interés general y permanente».
El destino a fines de interés general o a los servicios públicos es el factor que determina, conforme a la técnica jurídico-administrativa, lógicamente, plasmada en el artículo 113 de la vigente Ley de Patrimonio del Estado (en adelante L.P.E.), la demanialidad de un bien (5).
Es claro, por tanto, que el texto que comentamos, podría no reducir el círculo vicioso de consagrar la demanialidad obligatoria de los bienes desafectados, salvo que se reviertan o se enajenen. Su falta de perspectiva es evidente, pareja con la contradicción que lleva implícita (6).
El segundo párrafo del artículo comentado, proclama, con rango constitucional la demanialidad de determinados bienes, cualificados por el común denominador de estar radicados en la zona periférica del territorio nacional.
Nada debemos objetar a la condición que se les asigna, pero suscita serias dudas la procedencia de una enumeración ad exemplum en un texto constitucional (7).
Sería mucho más lógico que el texto en proyecto se hubiera abstenido de pronunciamientos definitorios, confiándolos a las correspondientes leyes generales o especiales.
El artículo 125 del anteproyecto establecía que «el gobierno necesita estar autorizado por ley, para disponer o transigir válidamente sobre los derechos y bienes de que sea titular el Estado. Será nulo todo acto que infrinja este precepto».
Sorprende por una parte, la dualidad disposición-transacción, del precepto transcrito cuando la transacción es, per se, un acto dispositivo.
Por otra parte, como el negocio más típico es la compraventa, habrá que entender, aunque el texto puede prestarse a equívocos, que la ley prevista en el mismo es la general reguladora del Patrimonio del Estado, en cuanto establece hoy o pueda establecer en el futuro los trámites a través de los cuales las ventas hayan de llevarse a cabo, y no una ley individualizada para cada operación que vaya a formalizarse (8).
Pero aún así ¿es la Constitución el lugar más adecuado para la proclamación de su principio inspirador?
Podía invocarse como argumento para una contestación afirmativa el artículo 117 de la Constitución de 1931, pero no puede olvidarse que en aquella fecha no existía en nuestro ordenamiento jurídico una ley reguladora del Patrimonio del Estado, laguna hoy salvada (9).
Desde esta perspectiva, sería más adecuado, consagrar su regulación por ley, evitando así todo casuismo sobre el Patrimonio del Estado.
Por lo que respecta a la transacción, tradicionalmente ha estado sometida en nuestro derecho al cauce del decreto, previo dictamen del Consejo de Estado (10).
De permitir la improcedente dicotomía «disposición-transacción», parece que debe entenderse que lo que el texto comentado establece es que una ley regulará cómo debe llevarse a efecto la transacción y no que cada transacción individualizada haya de someterse a la aprobación o autorización por las Cortes Generales, cuya misión básica debe ser dictar normas y no adoptar resoluciones (11).
Igualmente, en el análisis del artículo 125, resulta anómalo que se utilice la palabra «válidamente», como cualificativa de los actos dispositivos y transacciones que se ajusten a sus preceptos. Su innecesariedad es evidente. Cuando un precepto, del rango que sea, establece los trámites o condicionamientos de un procedimiento, lo hace, obviamente para determinar su validez. Análoga consideración es de aplicación a la sanción de nulidad que consagra para los actos que se realicen en contravención del mandato legislativo. Baste en este punto recordar lo establecido en el artículo 4 del Código Civil (en adelante C.c.), el cual nos indica que «las disposiciones de este código se aplicarán como supletorias en las materias regidas por otras leyes».
Podemos concluir que no se juzga adecuado que la Constitución prevea el destino de los bienes desafectados, determine la naturaleza demanial de ciertos inmuebles ni contemple expresamente los actos dispositivos y las transacciones, omitiendo, en sensible contraste, toda referencia a una ley reguladora del Patrimonio del Estado.
Conviene señalar llegados a este punto el iter que siguieron los artículos analizados en el ámbito parlamentario antes de ver la luz en la Constitución Española de 1978.
El informe-ponencia publicado en el Boletín Oficial de las Cortes de 17 de abril de 1978, respetaba íntegramente el contenido del artículo 122, si bien cambiaba de numeración al artículo 124.
Parece que una técnica normativa más idónea aconsejaría la supresión de los artículos 122 y 125 del anteproyecto y la expresa consagración del principio de reserva de ley para el domino público y el Patrimonio del Estado, añadiendo, en consecuencia, en una futura redacción de los preceptos analizados que serían, «materias propias de la ley…: el régimen jurídico del dominio público y de los comunales, que deberá inspirarse en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad y el del Patrimonio del Estado» (12).
En el Dictamen de Comisión, publicado en el Boletín Oficial de las Cortes, de 1 de junio de 1978, la redacción del artículo 122 no sólo cambiaba de numeración (pasaba a ser el art. 126), sino que su contenido quedaba reflejado de la siguiente manera: «1. La ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación.
2. En todo caso son bienes de dominio público estatal la zona marítimo terrestre, las playas, el mar territorial, la zona económica, la plataforma continental y sus recursos geológicos.
3. Por ley se regulará el Patrimonio del Estado, su defensa y conservación.»
El presente artículo 132 de la Constitución Española quedó redactada conforme a su publicación en el Boletín Oficial del Estado de 29 de diciembre de 1978 de la siguiente manera: «1. La ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación.
2. Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.
3. Por ley se regularán el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administración, defensa y conservación» (13).
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ARTICULO 46 DE LA CONSTITUCION ESPAÑOLA DE 1978
El patrimonio histórico español (regulado por ley 13/1985, de 25 de junio), es el principal testigo de la contribución histórica de los españoles a la civilización universal y de su capacidad creativa contemporánea. La protección y el enriquecimiento de los bienes que lo integran constituyen obligaciones fundamentales que vinculan a todos los poderes públicos, según el mandato que a los mismos dirige...
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