Patrimonio del Estado

Autor:Antonio J. Alonso Timón
Cargo:Real Centro Universitario «Escorial-María Cristina» San Lorenzo del Escorial
Páginas:49-89
RESUMEN

I. Introducción. II. Las propiedades administrativas: Teoría general y clasificación. III. Distribución de competencias en materia de Bienes Públicos. IV. El Dominio público. 4.1. Concepto. 4.2. Naturaleza jurídica. 4.3. Elementos del dominio público. 4.3.1. Elemento subjetivo. 4.3.2. Elemento objetivo. 4.3.3. Elemento teleológico. 4.4. Clases de afectación. Competencias del Ministerio de... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Introducción

Las diferentes administraciones públicas existentes en nuestro país tras la promulgación de la Constitución española de 1978, necesitan de unos medios materiales para la consecución de los objetivos que la sociedad demanda de ellas y para el ejercicio de las competencias que el ordenamiento jurídico les otorga como supremas representantes del interés general. 1Por consiguiente, como cualquier otro actor jurídico que se desenvuelve en el escenario del ordenamiento, las administraciones públicas están dotadas de personalidad jurídica y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines. Esa capacidad de obrar alcanza a la adquisición, utilización, protección y enajenación de los medios materiales necesarios para el desarrollo de su actividad como elemento esencial que favorece y facilita su actuación.

La actividad que llevan a cabo las administraciones públicas para la adquisición, gestión, utilización y protección de sus medios materiales tiene un régimen jurídico especial como consecuencia de que especiales son los sujetos propietarios de esos bienes y especiales Page 50 son también las finalidades que esos bienes vienen llamados a cumplir. Precisamente por este motivo, en este terreno de los bienes públicos podemos encontrar claramente algunas de las características que mejor definen al Derecho administrativo: límites de fondo (respeto al principio de legalidad) y de forma (respeto al procedimiento legalmente establecido) en el ejercicio de potestades administrativas, pero, sobre todo, el equilibrio entre las prerrogativas que se le otorgan a la Administración en defensa del interés general y las correlativas garantías que los ciudadanos poseen como modo de reacción ante un posible ejercicio arbitrario de esos poderes exorbitantes por parte de los entes públicos. De este modo, como veremos a lo largo de esta UD, siempre que se concede algún privilegio a la Administración en cuanto a la utilización o protección de sus bienes, se reconoce paralelamente a los ciudadanos unos medios de defensa cuando la Administración hace uso de esos privilegios.

En cuanto a los límites de fondo, éstos vienen determinados, en primera instancia, por la reserva de Ley que establece en esta materia el artículo 132 de la Constitución. Efectivamente, el texto constitucional impone una reserva material de Ley para la regulación de toda clase de propiedades administrativas (Bienes de Dominio Público, Bienes Patrimoniales, Patrimonio Nacional y Bienes Comunales).

En este sentido, aunque la Constitución alude expresamente a cuatro categorías de bienes diferentes, la doctrina reconduce todas ellas a tan sólo dos: Bienes de Dominio Público y Bienes Patrimoniales.

En cumplimiento de esa reserva constitucional, cada categoría de bienes públicos enunciada está regulada por diferentes normas con rango de Ley (Ley del Patrimonio Nacional, Ley de Bases de Régimen Local y Texto Refundido de Régimen Local para la regulación de los bienes comunales, diferentes leyes sectoriales que regulan bienes incluidos dentro de la categoría de bienes de Dominio Público, como la Ley de Costas, Ley de Minas, Ley de Carreteras, etc.).

Sin duda, la más importante de todas ellas es la Ley de Patrimonio del Estado (LPE, en adelante), contenida en el Decreto 1022/1964, de 5 de abril, que aprueba su texto articulado. Posteriormente, es complementada y desarrollada por su Reglamento de aplicación, aprobado por Decreto 3588/1964, de 5 de noviembre. Page 51

Esta Ley, aparte de regular los bienes pertenecientes al Estado que tienen la categoría de Patrimoniales, es de aplicación subsidiaria para el resto de propiedades administrativas, regulando en su seno incluso algunas de las prerrogativas y procedimientos (afectación, desafectación y mutación demanial) que la Administración estatal ejerce con respecto a otras categorías de bienes, como los de dominio público.

Por ello, se puede afirmar que, actualmente, y en tanto no sea abordada la reconstrucción de la teoría del dominio público y consiguiente sustitución de su normativa reguladora, como parte de la doctrina administrativista reclama, ésta es la norma en la que se contiene el régimen general de gestión y utilización de los bienes patrimoniales y el de los bienes de dominio público, ya que, si bien es cierto que este último tipo de bienes están regulados en Leyes sectoriales que recogen la normativa específica aplicable a cada uno de ellos, es posible deducir de la lectura de los preceptos de la LPE un régimen general de aplicación común.

El objetivo básico de esta UD es presentar las dos categorías en las que la doctrina engloba a los bienes públicos y analizar, separadamente y con sustantividad propia, los dos regímenes jurídicos aplicables a esos bienes, dependiendo de la categoría en la que se encuadren. Ese régimen jurídico está diseñado, en su mayor parte, en la LPE y por ello será ésta la norma a la que tengamos que acudir. Sin embargo, la materia referente a bienes públicos presenta algunas complejidades y consideraciones que no pueden ser dejadas de lado si se quiere comprender bien el régimen jurídico previsto en la LPE.

Así, es necesario acudir inicialmente a la teoría general de los bienes públicos y al análisis de las competencias que ostentan en la materia los diferentes entes públicos existentes en nuestro país en la actualidad, como forma de facilitar la comprensión posterior del régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los bienes patrimoniales que se contiene en la LPE.

Parece adecuado enfatizar en este momento introductorio que, como se acaba de comentar, para parte de la doctrina administrativista de nuestro tiempo la situación en la que se encuentra la teoría de los derechos reales en Derecho administrativo es más que deficiente. Así lo afirma, por ejemplo, Luciano Parejo en su artículo «Dominio público: un ensayo de reconstrucción de su teoría general», donde se ponen de manifiesto las deficiencias en las que se incurre cuando se Page 52 aplican, como en tantos supuestos de Derecho administrativo, conceptos heredados del Derecho civil a instituciones administrativas como el demanio.

II Las propiedades administrativas: Teoría general y clasificación

Bajo la rúbrica de propiedades administrativas, la doctrina española suele englobar dos tipos o categorías fundamentales de bienes, que están sometidos a una regulación diferente y sobre los que la Administración posee también facultades distintas.

Como decíamos en la introducción a esta UD, para poder cumplir y realizar los intereses generales es indudable que la Administración pública ha de disponer de medios materiales o bienes con los que hacer frente a sus competencias, aunque no todos ellos se hallan sujetos a un mismo régimen jurídico.

Nos encontraríamos, por una parte, con los bienes que el Estado posee en un régimen análogo al de los particulares, sobre los que ejerce un dominio similar al de éstos, estando sometidos, en general, al régimen jurídico-privado. Son los denominados bienes patrimoniales. Por otra parte, tendríamos aquellos bienes que más directamente están vinculados a la satisfacción de las necesidades públicas, esto es, al uso público o al cumplimiento se servicios o utilidades públicas, estando, por ello, sometidos a un régimen jurídico especial, diferente del privado. Son los denominados bienes de dominio público o bienes demaniales, en terminología utilizada por la doctrina italiana.

Esta bipolaridad en la clasificación de las propiedades administrativas existente en España es tradicional desde la aprobación del Código civil en el siglo pasado.

Ambas categorías tienen como rasgo común que su titularidad corresponde a la Administración pública, pero mientras que el Patrimonio o bienes patrimoniales se consideran suficientemente protegidos con el régimen jurídico establecido por el derecho privado, los bienes demaniales, en los que el interés público es mucho más patente, necesitan un régimen especial de...

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