Responsabilidad patrimonial del Estado por la conservación de los bienes del Patrimonio Histórico Español
| Autor | Lamana Palacios, Javier |
| Páginas | 305-317 |
Dictamen de la Abogacía General del Estado de 14 de septiembre de 2007 (ref.: A. G. Cultura 3/07). Ponente: Javier Lamana Palacios
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Los antecedentes del presente dictamen son los que se recogen en la propuesta de informe remitida a este Centro Directivo por la Abogacía del Estado del Ministerio de Cultura.
I. La consulta remitida a esta Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado por la Abogacía del Estado del Ministerio de Cultura se refiere al proyecto de informe elaborado por esa Unidad a solicitud de la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales, relativo a la responsabilidad patrimonial en que puede incurrir la Administración General del Estado como consecuencia de los daños oca-Page 306sionados por el deterioro o por el inadecuado estado de conservación de los bienes del Patrimonio Histórico Español, distinguiendo entre los siguientes tres supuestos que pueden suscitarse en la práctica, en función de la titularidad y de la adscripción o atribución de la gestión de los mencionados bienes:
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En primer lugar, si los daños son causados por bienes del Patrimonio Histórico Español cuya titularidad corresponda al Estado y se encuentren adscritos a servicios públicos gestionados por la Administración General del Estado.
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En segundo término, si los daños se ocasionan por bienes del Patrimonio Histórico Español que, aun siendo de titularidad del Estado, no están adscritos a servicios públicos gestionados por la Administración estatal.
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Finalmente, si los daños son causados por bienes del Patrimonio Histórico Español cuya titularidad no corresponda al Estado.
Seguidamente, se pasará a analizar cada uno de los tres supuestos planteados, debiendo anticiparse que, en líneas generales, este Centro Directivo comparte los criterios expuestos respecto de cada uno de ellos en el proyecto de informe elaborado por la Abogacía del Estado del Minis- terio de Cultura, así como las conclusiones alcanzadas en el mismo.
Asimismo, debe formularse la consideración previa de que en el presente dictamen (así como en el proyecto de informe elaborado por la Abogacía del Estado del Ministerio de Cultura) se lleva a cabo un análisis de la responsabilidad patrimonial en que puede incurrir la Administración General del Estado como consecuencia de los daños ocasionados por la deficiente conservación de los bienes del Patrimonio Histórico Español en términos abstractos y generales, a la vista de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración por el funcionamiento de los servicios públicos y de conservación y mantenimiento del Patrimonio Histórico Español. Sin embargo, no es posible olvidar que, en la práctica, en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración puede suscitarse una enorme diversidad de supuestos, en los que de ordinario concurren numerosas y variadas circunstancias, que influyen de modo decisivo en la imputación y en la extensión de esa responsabilidad; supuestos y circunstancias que no pueden abarcarse en un dictamen como el presente (o en el informe de la Abogacía del Estado consultante), concebido, como se ha dicho, en términos abstractos y generales.
Lo anterior significa, en suma, que la solución que habrá de darse en cada supuesto a las reclamaciones de responsabilidad patrimonial que se dirijan a la Administración General del Estado como consecuencia de los daños derivados del mal estado de conservación de esos bienes deberá determinarse caso a caso, una vez analizadas todas las circunstancias concurrentes, sin que sea posible la aplicación automática de unos determina-Page 307dos criterios apriorísticos a dichas reclamaciones. En este sentido, debe tenerse presente que las consideraciones jurídicas que seguidamente se expondrán únicamente han de ser tenidas en cuenta como orientaciones generales, cuya aplicación a las reclamaciones patrimoniales que se susciten deberá ser objeto del debido análisis y valoración en cada caso concreto.
II. Una vez formulada la anterior consideración previa, procede pasar a analizar el primero de los supuestos anteriormente enumerados, a saber, el referente a la «eventual responsabilidad patrimonial de la Administración General del Estado (Ministerio de Cultura) por los daños ocasionados como consecuencia del deterioro o inadecuado estado de conservación de aquellos bienes integrantes del Patrimonio Histórico Español (art. 1.2 LPHE) cuya titularidad corresponde al Estado y están adscritos a servicios públicos gestionados por la Administración del Estado [art. 6.b) LPHE]».
Como es sabido, el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJ-PAC), desarrollando la previsión contenida en el artículo 106.2 de la Constitución, establece que «los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos» (apartado 1), y que «en todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas» (apartado 2).
De entre los requisitos establecidos en los apartados 1 y 2 del artículo 139 de la LRJ-PAC para configurar la existencia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, interesa destacar, a los efectos del presente dictamen, el consistente en que la lesión sufrida por el particular «sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos», es decir, que sea consecuencia inmediata de la actuación de la Administración Pública, en virtud de un nexo causal directo del que se derive necesariamente su imputación a aquélla y que no quede afectado por circunstancias tales como la fuerza mayor, la culpa de la víctima, los actos de terceros, etc. (sobre el concepto del funcionamiento del servicio público como «actividad administrativa», «giro o tráfico administrativo» o «hacer o actuar de la Administración», véanse las sentencias del Tribunal Supremo de 14 de abril de 1982, 10 de noviembre de 1983, 21 de septiembre de 1984, 20 de febrero de 1986, 12 de marzo de 1989 y 22 de noviembre de 1991; sobre la exigencia de relación de causalidad entre ese funcionamiento y la lesión ocasionada, procede remitirse a las sentencias del Tribunal Supremo de 23 de enero de 1970, 11 de noviembre de 1981, 23 de mayo de 1984, 17 de febrero de 1989, 13 de noviembre de 1997, 4 y 5 de mayo y 28 de octubre de 1998 y 9 de marzo de 1999).
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En el caso planteado de los daños causados por el mal estado de conservación de bienes del Patrimonio Histórico Español de titularidad del Estado y adscritos a servicios públicos gestionados por la Administración General del Estado, no cabe duda de que, con carácter general, lo más posible es que exista efectivamente ese nexo causal entre los daños ocasionados y el funcionamiento normal o anormal del servicio público, por lo que la Administración General del Estado, en principio, habría de asumir la responsabilidad patrimonial frente al particular lesionado, en los términos previstos en el artículo 139 de la LRJ-PAC.
Tal conclusión, que derivaría directamente de lo establecido en el mencionado artículo 139 de la LRJ-PAC (no cabe duda de que un daño ocasionado por el mal estado de conservación de un bien de titularidad del Estado y adscrito a la gestión de los servicios públicos estatales es imputable, en principio y salvo lo que más adelante se precisará, al funcionamiento del servicio público encomendado a la Administración General del Estado), queda plenamente ratificada si se tiene en cuenta la previsión contenida en el artículo 36.1 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español (en adelante, LPHE), oportunamente invocado en el proyecto de informe elaborado por la Abogacía del Estado del Minis- terio de Cultura, con arreglo al cual «los bienes integrantes del Patrimonio Histórico Español deberán ser conservados, mantenidos y custodiados por sus propietarios o, en su caso, por los titulares de derechos reales o por los poseedores de tales bienes». Obviamente, la aplicación de este precepto supone la imposición a la Administración General del Estado de la obligación de conservación y mantenimiento de los bienes integrantes de ese Patrimonio de los que es titular y gestora, circunstancia que supone un argumento más para la imputación a esa Administración de la responsabilidad derivada de los daños que el incumplimiento de esa obligación ocasione a los particulares (por más que, como se apuntó, esa imputación derivaría inmediatamente de la aplicación del régimen de la responsabilidad patrimonial contenido en el artículo 139 de la LRJ-PAC).
La anterior conclusión viene confirmada tanto por la doctrina establecida por el Consejo de Estado como por la jurisprudencia de los órganos del orden jurisdiccional...
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