En torno a la responsabilidad patrimonial concurrente de las administraciones públicas y de sujetos privados
| Autor | Javier García Sanz |
| Cargo | Abogado del Departamento de Derecho Público y Procesal de Uría & Menéndez |
| Páginas | 23-34 |
1. Planteamiento
Como es sabido, una de las principales novedades que, en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, se introdujo por la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LRJCA) y por la Ley Orgánica 6/1998, de la misma fecha, fue la atribución a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de la competencia para conocer de cualesquiera pretensiones deducidas en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, incluidos los supuestos en que a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados.
La reforma tenía por objeto acabar con la indefinición que sobre la materia existía hasta la fecha y con los problemas que esa indefinición generaba. Por un lado, la tendencia de los órganos jurisdiccionales civiles a atraer hacia su Jurisdicción los asuntos de responsabilidad concurrente de la Administración pública y de sujetos privados, determinaba que un buen número de estos supuestos fueran conocidos por la Jurisdicción Civil, no habituada a aplicar los parámetros propios de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Por otro, la falta de unidad jurisdiccional generaba el riesgo de resoluciones contradictorias en aquellos casos en que la responsabilidad patrimonial de la Administración pública se ventilaba ante los órganos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al mismo tiempo que la responsabilidad de los sujetos privados concurrentes en la causación del mismo hecho dañoso era conocida por los órganos de la Jurisdicción Civil. Finalmente, no eran extraños los supuestos de «peregrinaje de jurisdicciones» a medida que se iban despejando las responsabilidades de la Administración pública y de sujetos privados sobre un mismo hecho. El mayor número de casos conflictivos se presentaba en los supuestos de responsabilidad por negligencia médica.
Para tratar de eliminar o al menos reducir estas perturbaciones en el sistema, el legislador optó por atribuir, siempre y en todo caso, a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa todos los supuestos en que se ventila la posible responsabilidad patrimonial de una Administración Pública, incluso en concurrencia con sujetos privados. Sin embargo, al mismo tiempo que se imponía la unidad jurisdiccional, la reforma ha provocado un buen número de dificultades prácticas a los operadores jurídicos. Fundamentalmente, esas dificultades derivan del no siempre claro encaje de la articulación de una reclamación pecuniaria contra sujetos estrictamente privados en el procedimiento jurisdiccional contencioso-administrativo, generalmente concebido como revisor de actos o disposiciones administrativas y subsiguiente a un previo procedimiento administrativo. Normas procesales del procedimiento contencioso-administrativo, como las que regulan la competencia, interposición del recurso, emplazamiento, prueba y ejecución de sentencia— por citar tan sólo algunos ejemplos —están diseñadas pensando en el supuesto general de un recurso frente a un previo acto, disposición, inactividad o vía de hecho de una Administración pública, sin que incluyan las adaptaciones precisas para un supuesto como el contemplado, en el que la pretensión se dirige también de forma principal frente a uno o varios sujetos privados, cuya relación con el recurrente se rige estrictamente por las normas de Derecho Privado.
A poner de manifiesto y realizar algunas reflexiones sobre esas dificultades prácticas se dedica este trabajo. En cuanto a su alcance, debe desde ahora ponerse de manifiesto que el análisis se ciñe a los supuestos de concurrencia en el hecho dañoso extracontractual de una Administración pública y de sujetos «puramente privados», quedando, pues, fuera de este análisis los supuestos en que la Administración pública concurre a la causación del daño con un concesionario o contratista. La ya tradicional atribución del conocimiento de estos supuestos a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y el hecho de que se admita sin dificultad en tales supuestos el previo pronunciamiento de la Administración sobre la atribución de responsabilidad a esos sujetos privados, elimina la mayor parte de las complicaciones prácticas que surgen cuando no existe vinculación jurídica previa entre la Administración y los sujetos privados que concurren a la causación de daño la vinculación jurídica previa propia de la concesión o contrato administrativo.
2. Regulación legal
Como punto de partida debe tomarse la regulación legal que, a partir de 1998, determina el tratamiento procesal de los supuestos de concurrencia de una Administración pública y de uno o varios sujetos privados en la producción de un daño extracontractual.
Por una parte, el artículo 9.4, párrafo segundo, de la Ley Orgánica del Poder Judicial, según la redacción dada por la Ley 6/1998, establecía que los Juzgados y Tribunales del orden Contencioso-Administrativo «Conocerán, asimismo, de las pretensiones que se deduzcan en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas y del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derive. Si a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, el demandante deducirá también frente a ellos su pretensión ante este orden jurisdiccional».
Este precepto ha sido objeto de reciente reforma por la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, para dar tratamiento específico a los supuestos de reclamación contra la aseguradora de la Administración. La nueva redacción reza de la siguiente forma: «Conocerán, asimismo, de las pretensiones que se deduzcan en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas y del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derive. Si a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, el demandante deducirá también frente a ellos su pretensión ante este orden jurisdiccional. Igualmente conocerán de las reclamaciones de responsabilidad cuando el interesado accione directamente contra la aseguradora de la Administración, junto a la Administración respectiva» y añadiéndose al precepto un párrafo tercero conforme al cual «También será competente este orden jurisdiccional si las demandas de responsabilidad patrimonial se dirigen, además, contra las personas o entidades públicas o privadas indirectamente responsables de aquéllas».
Por su parte, el artículo 2.e) de la LRJCA, señalaba inicialmente en la misma línea lo siguiente: «El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con: [..] e) La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquéllas por este motivo ante los órganos jurisdiccionales civil o social».
Y, a raíz de la reforma introducida por la Disposición Adicional 14.1 de la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, su texto es el siguiente: «[...] El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con: [...] e) La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquéllas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad».
3. Algunas cuestiones que suscita en estos casos el planteamiento de la reclamación
Una vez definido en sus parámetros esenciales el marco legislativo del tratamiento procesal de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial en los casos de concurrencia en el hecho dañoso de una Administración pública y de uno o varios sujetos privados, puede entrarse en el análisis de algunas cuestiones sobre las que, en la práctica, pueden surgir dudas a la hora de articular la correspondiente reclamación.
3.1. Procedimiento administrativo previo de responsabilidad patrimonial
Una primera cuestión que surge a la hora de plantear la reclamación en estos casos es la de si es preciso instar el correspondiente procedimiento administrativo previo de responsabilidad patrimonial frente a la Administración pública responsable o si, por el contrario, puede procederse directamente a demandar a la Administración y a los sujetos privados ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
De la falta de excepción legal en estos casos respecto a la general exigencia de iniciar el previo procedimiento administrativo parece deducirse la necesidad de instar ese procedimiento administrativo previo de responsabilidad patrimonial frente a la Administración pública responsable, incluso si se pretende reclamar también frente a uno o varios sujetos privados por el mismo hecho dañoso. En este sentido, la regla general que obliga a instar el previo procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial por los cauces establecidos en los artículos 142 y 143 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre («LRJAP-PAC»), no se excepciona legalmente en los supuestos en el hecho dañoso han podido intervenir, junto a una Administración pública, uno o varios sujetos privados.
A su vez, en relación con el desarrollo y efectos de ese procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial previo al procedimiento contencioso-administrativo, en los casos en que existen también sujetos privados responsables del daño, pueden surgir también diversas cuestiones que no encuentran respuesta expresa en la regulación legal. Entre esas cuestiones se encuentran: (i) la posibilidad de que la resolución administrativa se pronuncie sobre la responsabilidad de los sujetos privados; (ii) la posible o necesaria intervención de los sujetos privados eventualmente responsables en el procedimiento administrativo de responsabilidad...
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