La responsabilidad patrimonial de las administraciones publicas en el ambito penitenciario

AutorMyriam Cabrera Martin
CargoProfesora Asociada de Criminología de la Universidad Antonio de Nebrija
Páginas187-226
  1. INTRODUCCION

    El principio de la responsabilidad patrimonial de la Administración es una garantía del Estado de Derecho, así como uno de los pilares sobre los que se asienta el Derecho Administrativo. Los amplios términos con los que la Constitución y las sucesivas Leyes de Régimen Jurídico de las Administraciones públicas la han regulado, la configuran como una responsabilidad global, directa y objetiva. Es esta generosidad en la concepción de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, la que ha propiciado que, con el paso de los años, se haya ampliado el número de demandas de indemnización frente a la Administración, así como también el conjunto de sectores del tráfico administrativo por los que se reclama responsabilidad.

    El penitenciario es uno de esos sectores de la actividad administrativa en los que se pueden ocasionar daños a los particulares, susceptibles de generar responsabilidad patrimonial de la Administración. Se trata de un ámbito interesante, no sólo por lo elevado de los fines que el ordenamiento jurídico asigna a las Instituciones penitenciarias, sino también, por la especial condición de garante que la Administración tiene frente a los individuos sometidos a una pena privativa de libertad, así como por los riesgos que cada día han de afrontar todos aquellos que conviven o trabajan en una institución tan singular como es la cárcel. Por otro lado, la alarma social que genera todo lo relacionado con el mundo penitenciario -y, particularmente, lo que a la concesión de beneficios penitenciarios se refiere- suscita también un mayor interés por su estudio.

    No es intención de este trabajo realizar un estudio dogmático acerca de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Lo que pretenden estas líneas es analizar, a través de los diferentes pronunciamientos judiciales existentes sobre la materia, la repercusión que esta institución ha tenido, o puede llegar a tener, sobre la actividad penitenciaria. Para ello, sin embargo, se han introducido, en los apartados II y III, unas nociones básicas acerca de la regulación, los caracteres y los presupuestos generales de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, como marco de referencia valorativo.

  2. REGULACION Y CARACTERES GENERALES DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS

    1. REGULACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

    1.1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS

    El principio de la responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños atribuibles a su funcionamiento tardó en calar, no sólo en nuestro ordenamiento jurídico sino también en los de nuestro entorno europeo, profundamente inspirados en el adagio anglosajón según el cual the king can do not wrong, en cuya filosofía se ampararon, de una manera u otra, las distintas Administraciones. Ha sido a lo largo del siglo XX, con el surgimiento del Estado social y el consiguiente aumento del intervencionismo estatal, cuando la institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración se ha asentado de una manera clara y definitiva en las diferentes legislaciones.

    Por lo que se refiere a España, hay que comenzar el estudio de la responsabilidad patrimonial de la Administración a partir de la regulación que el Código civil hace de la responsabilidad extracontractual, ya que la responsabilidad administrativa -en la mayor parte de los casos- no deja de ser de este tipo. En este sentido, el artículo 1902 del Código civil establece que «el que por acción u omisión causa daño a otro, interviniendo culpa o negligencia, está obligado a reparar el daño causado». El artículo 1903 se refiere a la responsabilidad por hecho ajeno y, en su primer párrafo, señala que «la obligación que impone el artículo anterior [el 1902] es exigible, no sólo por los actos u omisiones propios, sino por los de aquellas personas de quienes se debe responder». Hasta la reforma operada en 1991, el precepto contenía un quinto párrafo, expresamente referido a la responsabilidad civil del Estado, según el cual «el Estado es responsable en este concepto cuando obre por mediación de un agente especial; pero no cuando el daño hubiese sido causado por el funcionario a quien propiamente corresponda la gestión practicada, en cuyo caso será aplicable lo dispuesto en el artículo anterior». A raíz de estos artículos, parte de la doctrina, e incluso alguna sentencia, entendió que en cualquiera de los dos casos, tanto en aquél en el que el daño lo hubiese causado un funcionario, como en aquel otro en el que fuera imputable a un agente especial, el Estado tenía que responder civilmente: en el primer supuesto, por hecho propio, de acuerdo con el artículo 1902; y en el segundo, por hecho ajeno, según el artículo 1903 (1). La línea jurisprudencial mayoritaria, sin embargo, fue mucho más restrictiva a la hora de entender el juego de estos dos preceptos y consideró que únicamente existía responsabilidad civil del Estado en el supuesto de la actuación por medio de agente especial, ya que, en el caso del funcionario, la responsabilidad debía exigirse exclusivamente a éste.

    Fracasado el intento de hacer responder desde el punto de vista civil al Estado, debido a que el único caso en el que se admitía esta responsabilidad era en el de la actuación de la figura del agente especial, cuyos contornos nunca se llegaron a delimitar con claridad, los siguientes intentos provinieron ya del ámbito del Derecho administrativo. Algunas leyes establecían el deber del Estado de indemnizar, pero sólo para supuestos muy concretos especialmente previstos en ellas. Con carácter general fueron la Constitución de 1931, la Ley municipal de 1935 y la Ley de Régimen Local de 1950 las que mostraron unos esfuerzos más evidentes por lograr hacer responder a las Administraciones públicas de los daños a ellas imputables. Sin embargo, la que realmente abrió el camino a la posibilidad de exigir responsabilidad patrimonial a las Administraciones públicas fue la Ley de Expropiación Forzosa de 1954 que, en su artículo 121.1, establece que «dará también lugar a indemnización toda lesión que los particulares sufran en los bienes y derechos a que esta Ley se refiere, siempre que aquélla sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, o la adopción de medidas de carácter discrecional no fiscalizables en vía contenciosa, sin perjuicio de las responsabilidades que la Administración pueda exigir de sus funcionarios con tal motivo» (2).

    Siguiendo los presupuestos marcados por la Ley de Expropiación Forzosa, la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 consagró y dio alcance general a la institución de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas (3).

    1.2. REGULACIÓN ACTUAL

    Actualmente la responsabilidad patrimonial de la Administración se encuentra regulada al más alto nivel por nuestro ordenamiento jurídico, ya que a ella se dedican los artículos 106.2 y 149.1.18.ª de la Constitución de 1978. Según el artículo 106.2, «los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos». Asimismo, el artículo 149.1.18.ª establece como competencia exclusiva del Estado la legislación básica sobre «el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas».

    Esta legislación básica estatal ha quedado reflejada en el Título X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

    Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, L.R.J.A.P.-P.A.C.) -arts. 139 a 146-, modificado en algunos aspectos por la Ley 4/1999, de 13 de enero. El artículo 139.1 señala que «los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos».

    Con la previsión constitucional y con el alcance que le da la L.R.J.A.P.-P.A.C., se puede decir que ha quedado perfectamente instaurado en nuestro ordenamiento jurídico un instituto de capital importancia para cualquier Estado de Derecho, cual es aquel que posibilita a los particulares exigir responsabilidad a la Administración por los perjuicios que cause en el ámbito de su actuación.

    2. CARACTERES GENERALES DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

    La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas se caracteriza por ser global, directa y objetiva:

    * Es global porque su régimen abarca a todas las Administraciones públicas y porque se refiere tanto a las relaciones de derecho público como a las de derecho privado. A este respecto, el artículo 2 de la L.R.J.A.P.-P.A.C. señala que se entiende por Administraciones públicas, a los efectos de esta Ley: la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local; las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas tendrán asimismo la consideración de Administración Pública. Por lo que se refiere a las relaciones de derecho privado, el artículo 144 de la L.R.J.A.P.-P.A.C., tras la reforma de 1999, establece que «cuando las Administraciones públicas actúen en relaciones de derecho privado (...) la responsabilidad se exigirá de conformidad con lo previsto en los artículos 139 y siguientes de esta Ley».

    * Es directa porque, aunque el daño provenga de alguna autoridad o personal al servicio de una Administración pública, la responsabilidad se le exige directamente a ésta, sin perjuicio de su deber de emprender posteriormente, en su caso, la...

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