La responsabilidad patrimonial de la Administración por motivos urbanísticos
| Autor | Teresa Mar Bel |
-
INTRODUCCION
-
1. Regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración:
El artículo 106 de la Constitución Española garantiza el derecho de los particulares a ser indemnizados por toda lesión que suban en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.
Este precepto elevó a rango constitucional la regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración, iniciada en los artículos 120, 121 y concordantes de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 (LEF), en los artículos 133 a 138 del Reglamento de esta Ley y en el artículo 40 y concordantes de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957 (LRJAE). Esta última normativa se refería al derecho de los particulares a ser indemnizados por el Estado de toda lesión que surgieran en cualquiera de sus bienes y derechos excepto los casos de fuerza mayor, siempre que fuera consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos o de la adopción de medidas no fiscalizables en vía contenciosa.
El artículo 106.2, además de constitucionalizar en estos supuestos, la responsabilidad del Estado, la generaliza para todos los casos - excepto el de fuerza mayor - en que el particular haya sufrido una lesión en sus bienes o derechos que sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, sin aludir al carácter normal o anormal de éste.
La norma constitucional garantiza este derecho «en los términos establecidos en la Ley», términos que no son otros que los dispuestos en el artículo 40.2 de la LRJAE referida. Los requisitos que necesariamente han de concurrir para que proceda la indemnización reclamada son: a) Existencia de una lesión o daño en cualquiera de los bienes o derechos del particular. b) Imputación a la Administración de los actos productores de la lesión o daño. c) Relación de causalidad entre el hecho imputable a la Administración y la lesión, daño o perjuicio producido. d) Que el daño o perjuicio alegado sea efectivo y evaluable económicamente. e) Que el sujeto que sufre el daño no tenga el deber jurídico de soportarlo. f) Que la lesión no se haya producido por fuerza mayor. g) Que la acción de la responsabilidad indemnizatoria sea ejercitada en el plazo de un año del hecho que la motivó.
Este precepto añadía que la simple anulación en vía administrativa o por los Tribunales contenciosos de las resoluciones administrativas no presuponía derecho a indemnización.
Respecto a los pronunciamientos jurisprudenciales relativos a la responsabilidad patrimonial de la Administración después de vacilaciones a lo largo de los años, que al aplicar la LEF y LRJAE se aferraban a la concepción civilista de la culpa extracontractual, esta interpretación se superó y, como manifiestan, entre otras, la S. del TS de 5 de febrero de 1980:
El principio de la responsabilidad objetiva de la Administración Pública establecido en los artículos 40 de la LRJAE y 121 de la LEF funciona ante el administrada margen de todo elemento de negligencia o culpa.
La S. de 29 de abril de 1986 R - 2977 determinaba que:
... estando configurada en nuestro derecho la responsabilidad extracontractual de la Administración como objetiva para nada influye el que el suceso se produjera de manera fortuita sin culpa o dolo de la fuerza actuante
.
Concebida la responsabilidad de la Administración como objetiva, esto significa que no hay una diferencia cualitativa, a los efectos de la viabilidad de la pretensión indemnizatoria, entre una actuación jurídica lícita o ilícita, y la exigencia de la responsabilidad se centra en el nexo causal que haga imputable a la Administración la obligación de resarcir y en la antijuricidad de la lesión, referida a la existencia de la obligación en el administrado de soportar el perjuicio sufrido.
La regulación sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración puede encontrarse en la actualidad en la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ - PAC), en la que se ha incorporado un nuevo título, respecto a la Ley de Procedimiento Administrativo de 1957, regulador de esta materia. Los principios rectores de la responsabilidad patrimonial de la Administración fijados en la LRJAE se han mantenido en la nueva Ley 30/1992. Se han alterado, eso sí, mediante la aprobación del R - D 429/1993, elaborado por mandato de la Disposición Final de aquélla, los procedimientos para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial.
Respecto a la regulación en el ámbito de la Administración local, la Ley de Bases de Régimen Local de 1985 declara en su artículo 54 la responsabilidad de las Entidades locales por los daños y perjuicios causados a los particulares como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos o actuación de autoridades funcionarios o agentes.
1.2. La responsabilidad patrimonial de la Administración por motivos urbanísticos - normativa aplicable -.
La responsabilidad patrimonial de la Administración por causa urbanística ha venido regulada en el artículo 87 del Real - Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprobaba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del suelo y Ordenación urbana - TRLS 76 -.
La Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, que modifica y sustituye a la normativa anterior, dedica los artículos 86 a 89 a regular los supuestos que generarán responsabilidad patrimonial de la Administración.
La Disposición Final Segunda de la Ley 8/1990 autorizaba al Gobierno para dictar un Texto Refundido de todas las disposiciones estatales vigentes sobre el suelo y ordenación urbana.
Con la delegación al Gobierno de la facultad de regularizar, aclarar y armonizar se estaba otorgando una importante libertad de apreciación al Gobierno para insertar normas aclaratorias dirigidas a eliminar ambigüedades y discordancias o incluso a llenar lagunas legales de las legislaciones a refundir.
El resultado ha sido, como algún autor ha manifestado (Ref.), que al amparo de aquel título legitimador se han incorporado verdaderas innovaciones en la ordenación urbanística mediante un Texto Refundido que no es la vía procesal adecuada para este fin.
El Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana - TRLS 92 - regula la responsabilidad patrimonial de la Administración, en los artículos 237 a 241.
De las normativas reguladoras de la ordenación urbanística mencionadas, y de las correspondientes interpretaciones doctrinales y jurisprudenciales, se desprende en primer lugar y como principio general que la delimitación del contenido del derecho de propiedad no otorga ningún derecho a indemnización, porque no limita o restringe el dominio, sino que lo define y concreta.
Si el planeamiento define el contenido normal de la propiedad significa que este contenido será en cada momento el que derive de la ordenación urbanística.
La potestad administrativa del planeamiento se extiende a la reforma y modificación de éste. La naturaleza reglamentaria de los planes, y la necesidad de adaptarlos a las exigencias cambiantes de la realidad, justifican el «jus variandi» de la Administración, reconocido por copiosa jurisprudencia, entre otras, Ss. del TS de 24 de julio de 1990 R - 6675, 27 de marzo de 1991 R - 2226, 10 de julio de 1991 R - 6291, 23 de febrero de 1993 R - 543 y 28 de enero de 1994.
El carácter estatutario de la propiedad inmobiliaria significa que su contenido será el que derive de la ordenación vigente, sin que las determinaciones urbanísticas de un planeamiento den lugar al nacimiento de derechos adquiridos, porque las facultades propias del dominio son las concretadas y vigentes en cada momento.
No obstante, el derecho de la Administración pública a alterar el planeamiento, este «jus variandi» de que dispone, debe combinarse con el principio de seguridad jurídica, constitucionalizado en el artículo 9 de la Carta Magna.
El tráfico jurídico que generan las determinaciones urbanísticas debe protegerse. De aquí surgió la necesidad de determinar en qué supuestos la alteración del planeamiento podía comportar la indemnización para los particulares por poner en crisis aquella seguridad jurídica.
Con esta finalidad de garantizar el tráfico jurídico inmobiliario se incorporó en la legislación urbanística el primer supuesto indemnizatorio que analizaremos seguidamente.
Con carácter general debe predicarse la inexistencia de derecho a la indemnización por la ordenación del uso del suelo derivada del planeamiento. Los supuestos indemnizables son, como ha manifestado la jurisprudencia, una excepción al principio general. La S. TS de 16 de febrero de 1993 R - 536 declaraba que:
... el principio de seguridad jurídica no puede entenderse infringido por razón de cambio en la calificación urbanística del suelo, pues el "ius variandi" de la Administración permite circunstancias demográficas, sociales y económicas que demandan una alteración de la anterior regulación jurídica urbanística...
.
La S. de 16 de octubre de 1991 R - 8372 y la de 3 de noviembre de 1992 R8743 determinaban que:
... la interpretación en esta materia es restrictiva y tiene carácter de excepción a la regla general sentada en el núm. 1 de dicho precepto
.
-
SUPUESTOS GENERADORES DE RESPONSABILIDAD EN MATERIA DE PLANEAMIENTO EN EL TRLS76
-
1. Responsabilidad por alteración del planeamiento
El artículo 87.2 del TRLS76 determinaba que la modificación o revisión de la ordenación de los terrenos y construcciones establecidas por los Planes Parciales, Planes Especiales y Programas de Actuación Urbanística sólo podrán dar lugar a indemnización si se produce antes del transcurso de los plazos previstos para sus ejecuciones o transcurridos aquéllos si la ejecución no se ha llevado a efecto por causas imputables a la...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba