Los particulares ante una agricultura en reestructuración

AutorAmaya Fernández García
Cargo del AutorDoctora en Derecho
Páginas67-99

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I Statu quo de la agricultura Española

Una de las realidades evidenciadoras del ritmo trepidante de nuestros tiempos es, sin lugar a dudas, la agricultura, cuya transformación ha resultado imparable a lo largo de todo el pasado siglo XX.

No es nueva su adjetivación como sector en crisis1(principalmente desde los años cincuenta), de ahí que sea preferible abandonar dicha consideración y referirse al momento presente como de plena convulsión agraria, teniendo presente, eso sí, que España ya no puede definirse como país agrícola2, aun cuando existen otras razones que legitiman la preocupación por este espacio (tal y como se evidenciará en este mismo apartado).

En el diseño del actual marco agrario español resultan extraordinariamente determinantes el contexto internacional y comunitario, siendo por ello muy limitado el margen de maniobra que nuestros actores nacionales (ya sean los poderes públicos o los particulares vinculados al agro) poseen en la consecución de una agricultura viable.

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De ahí la oportunidad de asignar, como uno de los primeros rasgos identificadores de la agricultura española (y de prácticamente todos los países del mundo), su internacionalización y globalización.

En cuanto al primero, el mismo se inició en los años cincuenta y su progresión ascendente ha llegado hasta nuestros días, pudiendo confirmar la actual internacionalización no sólo respecto a los mercados, sino también del aparato productivo y el consumo3.

Mas las conexiones mundiales en nuestra agricultura no terminan ahí, siendo enormes las presiones internacionales que están condicionando, en gran medida, su devenir y que permiten considerarla como uno de los espacios donde el fenómeno de la mundialización o globalización (entendida como proceso mediante el cual una corriente cada vez más fluida de ideas, personas, bienes, servicios y capital conduce a la integración de las economías y sociedades del mundo4) se presenta en todo su esplendor.

Una de las instituciones internacionales que más está contribuyendo a la globalización agraria es la Organización Mundial del Comercio5(organismo preocupado por las normas que rigen en el comercio internacional e integrado por 148 países, entre los que figura España, convergiendo así más del 97%

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de la población mundial6), en cuya Cuarta Conferencia Ministerial de Qatar (noviembre 2001) adoptó el Programa Doha para el Desarrollo7. En el citado Programa se presta una especial atención a la cuestión agrícola, planteándose la eliminación de todo proteccionismo con el fin de que los países en desarrollo puedan obtener beneficios comerciales sustanciales mediante el acceso a un mercado libre, si bien a estos últimos se les reconoce (dada su actual posición débil) que son merecedores de un trato especial y diferenciado, que se traducirá en la admisión a éstos del otorgamiento de ciertas ayudas, pero sólo dentro del marco del compartimento verde, o de las destinadas a promover el desarrollo rural, o a responder de las preocupaciones relativas a la seguridad alimentaria8, esto es, dentro de las ayudas encuadradas en la multifuncionalidad.

Sin embargo, no ha tenido que transcurrir mucho tiempo para comprobar que, de momento, Doha es sólo una declaración de buenas intenciones. Así, en la Cumbre de la Tierra II9-también denominada Cumbre sobre el Desarrollo Sostenible-, celebrada en Johannesburgo (del 26 de agosto al 4 de septiembre de 2002), se constató, en la sesión dedicada a la agricultura, la existencia de férreas discrepancias sobre la supresión de las ayudas agrícolas entre los países pobres, por un lado, y Estados Unidos y la Unión Europea, por otro10, sin que este panorama haya cambiado en la Quinta Cumbre Ministerial de Cancún (celebrada los días 10 a 14 de septiembre de 2003), donde, de nuevo, el capítulo de las ayudas agrícolas ha sido el que más discusiones generó11(pese a haber-

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se planteado interesantes propuestas, en este ámbito, en los borradores12) y que condujeron al fracaso de dicha reunión (de ahí que, a pesar de que esta Quinta Conferencia ha demostrado la unidad de los países en desarrollo13, al haberse malogrado la Cumbre -que tanta alegría provocó a ciertas ONG y activistas antiglobalización14-, la consecuencia inmediata es el mantenimiento del actual panorama agrícola, tan perjudicial para ellos y, sobre todo, para los países africanos y asiáticos más pobres del mundo no alineados en ningún grupo, a los que se les iban a abrir algunos mercados como el del algodón15) y, con ello, un serio revés a la Organización Mundial del Comercio16.

Es muy discutible, en realidad, que la consecución del libre comercio sea la panacea de la eliminación de la pobreza de los países menos desarrollados17, mas no resulta de recibo que estas naciones sólo sientan los efectos perniciosos de la globalización agraria a través de las crisis agrícolas mundiales, producidas (como la de finales de los ochenta18) sobre todo por la tensa confrontación comercial de las principales potencias agrarias (EE.UU. y la UE), que provoca la depreciación de los precios en el mercado mundial y, con ella, un mayor debilitamiento de la posición de los países pobres y de la agricultura en general19.

Así pues, éste es el momento de reconducir la globalización agraria para que todos, incluidos los más débiles, obtengan beneficios y no sólo perjuicios

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(si se quiere luchar con determinación en la erradicación de la pobreza en este estrenado siglo20, tal y como propugna la Agenda 200021). Para ello es necesa- rio que los países ricos se comprometan con seriedad en su consecución -tal y como se pretende en el Programa Doha- sufriendo, quizá, más sacrificios que los países en desarrollo22y abandonando posiciones ambiguas que conduzcan a la defensa de la globalización y sus mecanismos según resulte o no beneficio- so para sus propios intereses23. Todo lo expuesto confirma la trascendencia de las exigencias mundiales en la actual configuración de la agricultura española. Mas con todo lo loable que pueda considerarse la materialización del Programa Doha u otras demandas mundiales, lo cierto es que las autoridades españolas no pueden actuar libre- mente en asuntos agrarios debido a la cesión de soberanía realizada en favor de la Comunidad Europea tras su incorporación a la misma24. De esta forma, el contexto comunitario resulta extraordinariamente deter- minante de nuestro diseño agrario, siendo la Política Agraria Común (PAC) su instrumento estrella25. Sin embargo, los aires de cambio propulsados por la globalización agraria están también muy presentes en esta esfera. De ahí la re-

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clamación de una nueva política agraria en la que se preste especial atención a la definición y defensa del modelo europeo de agricultura26, o, lo que es lo mismo, a la salvaguarda del Estado del Bienestar27, ya que ello se convertirá en el principal baluarte de las aspiraciones agrarias europeas en el entorno de las negociaciones mundiales28.

Así pues, la transformación de la PAC resultaba incuestionable. Es evidente, por un lado, que la penúltima reforma de la PAC, materializada en la Agenda 2000, no proporcionaba la respuesta que las inquietudes actuales reclaman y, por otro lado, que el mantenimiento de la inmutabilidad de la PAC en un futuro cercano provocaría en el exterior la imagen denigrante de que las reivindicaciones europeas sólo son estrategias para sostener el fuerte nivel de protección de nuestros días frente a las reclamaciones mundiales. De este modo, con la modificación de la PAC se debía conseguir, entre otros objetivos, su aceptación internacional29y

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servir de ejemplo a los EE.UU.30para que éstos también empiecen a reducir sus ayudas agrarias31(de ahí que no sean de pleno recibo todas las críticas vertidas en Cancún contra la Unión Europea, ya que mediante la última reforma de la PAC, en junio de 2003, se avanzó en la liberalización de su mercado, siendo reprochable ignorar esta realidad para criticarla32en idéntica medida que a EE.UU., país que ha intensificado sus apoyos agrícolas).

Pero, además, otro motor que debió impulsar la reforma en profundidad de la PAC era la ampliación hacia al Este de la Unión Europea por los países que integran los PECO33, más Chipre, Malta y Turquía34(la mayoría de los cuales se han incorporado el 1 de mayo de 2004, de conformidad con el acuerdo alcanzado en la Cumbre de Copenhague en diciembre de 2002, materializado con la firma del Tratado de Adhesión en Atenas, el 16 de abril de 200335-ra-

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tificado en España mediante la Ley Orgánica 12/2003, de 24 de octubre-, y con el que nace la Europa de los veinticinco). La realidad de su incorporación convierte a la Unión Europea en más agrícola y rural36, siendo, por ello, la agricultura una de las cuestiones clave de las negociaciones de adhesión (tal y como se puso de manifiesto con Polonia en la citada Cumbre de Copenha- gue37). Asimismo, pudo estimular la renovación de la PAC el posible acuerdo de asociación de la Unión Europea con Mercosur (Mercado Común del Sur), con el que se pretende crear un área de libre cambio entre ambos38. Sin embargo, para que éste acontezca se requiere que Mercosur mejore su capacidad expor- tadora, para lo cual la transformación de la PAC se presentaba como revulsivo a través de la reducción de la protección comunitaria a sus productos agríco- las39. Se trata de un pacto que no sólo resulta de especial interés para la Unión Europea -ante la propensión de EE.UU. en constituir un Área de Libre Comercio en las Américas (ALCA)40-, sino que beneficiará especialmente a Es-

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paña41, y si además conlleva la determinación europea de ayudar a esta zona (Mercosur) por medio de la liberalización comercial en el terreno agrario42, semejante hecho...

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