Presupuestos Participativos (PPs) e Instituciones Participativas (IPs) en Brasil: Criterios (y marco) para la evaluación de experiencias y casos
| Autor | Valdemir Pires/Carmen Pineda Nebot |
| Cargo | Consultora de Administraciones Públicas |
| Páginas | 260-278 |
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A lo largo del período comprendido entre las dos últimas décadas del siglo XX y la primera década del siglo XXI, Brasil pasó por profundas transformaciones sociales y políticas. Saliendo de un régimen dictatorial-militar que duro de 1964 a 1985, el país retornó a la democracia gracias a las grandes movilizaciones populares y sindicales, cambió su Constitución (1988), amplió los derechos políticos y sociales, impulsó reformas del Estado y cambió el modus operandi de las administraciones públicas, haciéndolas (aunque no suficientemente) más transparentes y permeables a los intereses ciudadanos (Dagnino, 2002; Bresser-Pereira; Wilheim; Sola, 1999). La participación ciudadana, a pesar de que inicialmente fue prohibida por razones de seguridad nacional, fue intensa en el período de transición de la dictadura a la democracia y después, una vez consolidado el nuevo régimen, se convirtió, primero, en una práctica cotidiana de las poblaciones urbanas en su relación con los poderes constituidos y, en un segundo momento, en un derecho incluido en la Constitución y en las leyes federales, de los estados y municipales.
Las experiencias de presupuesto participativo (PPs) estuvieron entre las experiencias pioneras de participación ciudadana en los procesos de decisión de los gobiernos, seguidas de otras instituciones participativas (I Ps)2, como los consejos gestores municipales de políticas públicas (CGMPPs). Las IPs, en general (entre las cuales se incluyen no sólo los CGMPPs, sino también los planes directores municipales participativos, las comisiones tripartitas, las audiencias públicas y las conferencias nacionales3), y los PPs, como un tipo específico y conocido de IP, se convierten en el referente brasileño de poco más de dos décadas de innovación institucional de cuño democrático. Comenzando ahora a ser cuestionadas y evaluadas bajo parámetros cada día más rigurosos, quizá porque pasada la fase eufórica de su implementación, el ánimo participativo se enfrió y las promesas no cumplidas y las expectativas frustradas se van acumulando.
En un contexto de cuasi consenso, tanto político como académico, en torno al protagonismo ciudadano y a la participación ciudadana en las decisiones del gobierno y en la gestión de políticas públicas, mantenido en medio de un clima de baja tendencia de los individuos a la implicación en los asuntos de los gobiernos, de los partidos, sindicales o electorales, el foco de las evaluaciones de las IPs incide sobre su efectividad (Avritzer, 2011), justamente a causa de la distancia que muchas veces se da en estos temas entre el discurso y la práctica.
A pesar del acierto que supone prestar atención a la efectividad en la evaluación de las IPs, es muy importante considerar también otras dimensiones, como la eficiencia, la eficacia, la sostenibilidad, la replicabilidad y la deseabilidad. Es sobre esos dife-
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rentes puntos de la evaluación de los PPs e IPs en los que se centra este trabajo, dividido en tres partes. Después de un breve comentario sobre la evolución en las tres últimas décadas de los PPs e IPs en Brasil, (sección 1), se tratan cada uno de los puntos de evaluación citados anteriormente (sección 2), así como una visión integrada de los mismos (sección 4), deteniéndose en el análisis de la dimensión de deseabilidad, a fin de emprender un debate teórico relevante (entre adeptos de la public choicey del neorrepublicanismo), que hace posible la contraposición de dos visiones opuestas del mundo sobre la democracia, una defendida por economistas, y la otra, preferida por los especialistas políticos.
Las investigaciones más importantes señalan, desde el momento en que se inició en Porto Alegre4, la siguiente evolución en el número de PPs en Brasil: 13 en el mandato municipal de 1989-1992, 53 en el de 1993-1996 y 140 en el de 1997-2000 (Ribeiro y Grazia, 2003); 190 en el de 2001-2004 y 201 en el siguiente (2005-2008), según Avritzer y Wampler(2oo8). Esos números son aproximativos, yaque existen variaciones metodológicas y de procedimiento en los casos identificados, con diferencias en los resultados y en el efecto. No ha sido posible un estudio minucioso, que pudiera averiguar la validez de las declaraciones de los protagonistas5 (y, por tanto, interesados) en las que se basaron las investigaciones, o utilizar análisis documentales, teniendo que trabajar con esos números y confiar más en otros, menores, relacionados a experiencias ampliamente difundidas, conocidas y estudiadas, tomando como paradigmáticas la pionera, de Porto Alegre (RS) y la de Belo Horizonte (MG) (diferente, pero bastante activa, como prueban los estudios realizados), o incluso las 20, señaladas por Costa (2010), que se han mantenido por lo menos tres mandatos consecutivos o alternos.
Numerosos casos de PPs menos conocidos que los identificados por Costa (2010) fueron ya objeto de estudio en programas de posgrado en Brasil6, facilitando así el poder realizar un mapa de las experiencias, pero no haciendo siempre posible evalua-
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ciones más profundas, ya que las metodologías y las bases empíricas utilizadas en las investigaciones son muy heterogéneas y no siempre de confianza, dependiendo de lo que se quiera evaluar.
La literatura brasileña más reciente sobre IPs se ha dedicado más al estudio de los CMGPPs, debido a su difusión por todo el país y a su continuidad asegurada por ley y, también, debido a la disminución del ímpetu expansionista de los PPs. Los Consejos de Salud y de Educación son los que más interesan a los investigadores (un ejemplo de ello son: Carvalho, 1995; Gohn, 2001; Tatagiba, 2002; Guimaraes, 2009; Vaz, 2011). Según la Investigación de Informaciones Básicas Municipales (MUNIC), realizada por el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE), los Consejos de Salud existen en el 100% de los municipios brasileños, mientras que los de Educación y Asistencia Social se encuentran en el 90%.
Los PPs y los CMGPPs son las principales modalidades de IPs utilizadas en Brasil en las últimas tres décadas. Es interesante observar que los PPs ganaron espacio durante la redemocratización del país, formando parte de una ola (la primera) de innovaciones "movimentalistas" (originadas por la movilización popular del período 1975-1990), mientras que los CMGPPs se fortalecieron un poco después de la Constitución de 1988, con el país ya democratizado y bajo presión por la reforma del estado (segunda ola), adquiriendo un carácter más "gerencialista" (Pires, 2009). Los diferentes contextos en los que surgieron los PPs y los CMGPPs y las distintas concepciones político-administrativas que los impulsaron son elementos fundamentales que deben tenerse en cuenta cuando se desean evaluar las prácticas correspondientes a unos y otros. No es casualidad que los CMGPPs nacieran por ley y que los PPs se pusieran y se pongan en marcha por autorregulación: la naturaleza y el grado de institucionali-zación de unos y otros explica en buena medida la prominencia de una lógica "movi-mentalista" (en declive) y de una lógica gubernamental (en ascenso).
Antes de pasar a la discusión de los aspectos posibles y deseables para evaluar las IPs en Brasil, es conveniente señalar nuestra posición en lo que respecta a su evolución. Al evaluar la gran cantidad de innovaciones institucionales, conseguidas en estos años por Brasil, que contribuyeron a la transición democrática y que contribuyen o pueden contribuir a la consolidación de la democracia y a la mejora de la gestión pública, es fundamental que no se pierda de vista que sin las prácticas participativas adoptadas por los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil a lo largo de las tres g últimas décadas, a pesar de sus eventuales fracasos en temas específicos y aislados, la forma social, política e institucional brasileña sería otra, probablemente mucho peor. Las metodologías y proyectos de evaluaciones que no tengan en cuenta este hecho corren el riesgo de, en el afán de comparar causas y efectos de modo supuestamente científico, identificar solamente casos de éxito y fracaso en una trayectoria exitosa en su conjunto, en cuanto que cambió en profundidad el tipo de relación entre los gobiernos y las administraciones públicas y los ciudadanos, electores y contribuyentes.
Además de la precaución de apreciarlas conquistas históricas del conjunto (perceptibles, pero no medibles), y no sólo los resultados inmediatos y científicamente
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comprobables, las evaluaciones de los PPs y de las IPs necesitan, para contribuir al avance del conocimiento y para la mejora de las experiencias, tener en cuenta también que tratan con una sociedad dinámica, en la que los individuos y los grupos se orientan por ideas hegemónicas y contra-hegemónicas que crean lo nuevo de modo incontrolable y muchas veces insondable y, por tanto, difícilmente analizable en cuanto esto nuevo no se convierte en relativamente antiguo, asentado. Las IPs innovadoras raramente lo son, pues transitan en el devenir difícilmente captado por análisis, aproximaciones, metodologías y evaluaciones que no se dejan penetrar por la visión dialéctica de la realidad.
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