La democracia participativa en el proceso político local y el caso de la ciudad de Utrech (Holanda)
| Autor | Hugo Swinnen |
| Cargo del Autor | Instituto Verwey-Jonker, Utrech |
| Páginas | 271-290 |
En todas partes de Europa las autoridades locales se enfrentan a un problema de legitimidad. A pesar de las crecientes competencias, fruto de una descentralización cada vez más generalizada, el interés del ciudadano por la vida política local parece disminuir. Baste como ejemplo de ello el índice de abstención en las elecciones locales en aquellos países donde el voto no es obligatorio (Stoker, 2000, p.10).
Esta búsqueda de legitimidad es una de las razones por las que las ciudades buscan formas de gestión (política y administrativa) más próximas al ciudadano, sea por la vía de la descentralización, sea por la vía de la desconcentración. También la participación de los ciudadanos en las políticas locales se promueve por esta razón. Esto da lugar a formas de democracia directa (por ejemplo, el referéndum) y de democracia participativa (por ejemplo, los consejos de barrio o de distrito).1 Pero en las ciudades que siguen tal estrategia –por ejemplo la ciudad de Utrech con su política de distritos desde hace diez años– la participación ciudadana en términos de participación electoral no es una respuesta que se produzca automáticamente.2 Todo ello, considerando como más probable que la participa-Page 271ción política en una democracia representativa –el voto– sea uno de los resultados posibles de una ciudadanía más activa, y menos probable que sea un ejemplo de desenganche de ella.
En este artículo, juntaré algunas ideas que son el fruto de algunos proyectos de investigación realizados por diversos colegas y por mí mismo en el Instituto Verwey-Jonker, en el ámbito del desarrollo interactivo de políticas, en el de las políticas sociales y en el de la participación de los usuarios y de los ciudadanos. Estos últimos años se han realizado diversos proyectos de investigación para la ciudad de Utrech, para evaluar diversos aspectos de su política de distritos. En junio de 2004 se ha finalizado un proyecto de investigación conocido como DEMOS, que comparaba durante más de dos años a ocho ciudades europeas en experiencias innovadoras de participación ciudadana. Utrech fue una de estas ciudades. 3
Cuando hablamos de la participación de los ciudadanos en relación a las políticas locales pensamos en un largo espectro de actividades. Esto es aplicable tanto a las actividades de agrupaciones de ciudadanos tendentes a crear su propio marco de hábitat y de vida (por ejemplo, los proyectos de hábitat ecológico), como al ciudadano individual en tanto que consumidor (usuario) de productos y de servicios públicos.
Los primeros piden a las autoridades públicas locales una actitud facilitadora, pero sobre todo no desean que estas autoridades se mezclen en la producción del hábitat y del modelo de vida. El ciudadano consumidor, sin embargo, espera productos y servicios públicos de calidad, pero no quiere implicarse en el proceso de decisiones políticas, ni en el de la realización: se interesa por la buena comida pero no por las recetas. Entre estos dos extremos, se sitúa toda una gama de formas más o menos activas de ciudadanía. Y para complicar todavía un poco más el juego: los ciudadanos varían en su actitud (más o menos activa) según los diferentes ámbitos de vida. Page 272
A menudo, para la descripción y análisis de las diferentes formas de participación, se utiliza lo que se llama "la escala de la participación" (Pröpper, 1999) Esta escala parte de una clasificación según los diferentes grados de influencia de los ciudadanos en las políticas:
| Autogestión |
| Cogestión |
| Coproducción de Planes |
| Aconsejar |
| Consultar |
| Informar |
Esta visualización da la impresión de formar una escala en la que el escalón más elevado de la participación sería una especie de ideal. Aun cuando el inventor de la misma no lo haya querido, esta interpretación se da a menudo. El evaluador de la experiencia de Amberes, en el marco del proyecto DEMOS (Goubin, 2004), hace bien en remarcar que, en cada situación, hay dos preguntas previas a hacerse, a saber: ¿en la situación presente, hasta qué escalón de la escala deberíamos ir? ¿Y hasta qué escalón podríamos ir? La respuesta a estas dos preguntas depende de la posición y de los roles de los diferentes actores, pero también de los objetivos y de las posibilidades prácticas. La forma óptima de participación en un contexto preciso podría ser tanto el primer escalón como el último. Por ello nosotros preferimos hablar de un espectro o de un continuum que de una escala.
Para tener una visión integral sobre la participación ciudadana, elegimos el desarrollo social local como marco. A partir de ahí se plantea la Page 273 cuestión de la infraestructura social necesaria para promover ese desarrollo. En este contexto, los conceptos útiles nos parece que son: la calidad social, las capacidades (de los barrios), las competencias (sociales) y los recursos (profesionales).
Para facilitar la participación ciudadana en las políticas locales, es preciso crear previamente un "terreno social". Ello supone una inversión y un apoyo a las actividades y a la infraestructura sociocultural, y a las actividades voluntarias y de educación permanente (social learning). Se trata de apoyar toda clase de actividades en las casas de los barrios, festividades de barrio, etc. Las autoridades locales deben comprender que los ciudadanos activos no caen del cielo. No hay una especie de depósito permanente de ciudadanos activos. La ciudadanía activa parece más bien un brote frágil que hay cuidar con atención.
En el momento en que los ciudadanos se convierten en activos en el ámbito público y se organizan para actividades de utilidad pública, tienen necesidad de recursos y de espacio, en el sentido material e inmaterial de estas palabras. Estos recursos pueden ser muy diversos. A menudo, un poco de dinero y algunos medios (locales, fotocopiadora...) bastan. Un buen ejemplo de ellos son los "Fondos de Integración Social" de Utrech. Con un presupuesto anual de 1.360.000 euros, esos fondos alimentan una multitud de pequeñas iniciativas de grupos de ciudadanos para mejorar la cohesión social. Las subvenciones son aprobadas por la "Comisión del Alcalde y sus adjuntos", en base a un informe de una comisión independiente (Huygen et al., 2001a). Pero el apoyo puede ir más lejos. Como por ejemplo, poniendo a disposición profesionales (agentes de desarrollo) para el desarrollo de barrios desde abajo. Una estrategia práctica para este tipo de trabajo ha sido desarrollada por el estadounidense John McKnight con el nombre de Asset Based Community Development (ABCD- Desarrollo comunitario basado en las potencialidades locales). El método se basa en la identificación, el desarrollo y la utilización de fuerzas propias de un territorio (barrio). Se trata, según McKnight, de gobernar por retirada (governance by stepping back) (Develaar et al., 2001). Es preciso no equivocarse con estos términos: retirarse no significa aquí quedarse quieto. Se trata de crear (verbo activo) el espacio para la participación horizontal, es decir actividades para y entre los ciudadanos, a efectos de mejorar su marco de vida (social, física y económica), mediante sus propias fuerzas (coping capaci-Page 274ties). La movilización de los recursos externos forma parte integrante de esta fuerza endógena.
Pero hay buenas razones para revisar no sólo las posibilidades de participación horizontal (relaciones entre ciudadanos), sino también para pasar a revisar la participación vertical (relación entre ciudadanos y autoridades públicas). Es preciso constatar en efecto que los ciudadanos tienen cada vez menos confianza en las autoridades públicas –incluidas aquí las autoridades locales–, pero al mismo tiempo estos ciudadanos tienen exigencias cada vez más importantes frente a las autoridades para que éstas les aseguren un marco de vida "limpio, intacto y seguro" (ver, entre otros, Boutellier, 2003).
El desarrollo social local se realiza a través de una interacción entre actores visualizada en Holanda a menudo como sigue (Foolen et al., 1998, p. 11):
[NO SE INCLUYE LA FIGURA]
Este triángulo del desarrollo de las políticas locales se basa en una influencia creciente de las autoridades locales como consecuencia de la descentralización. Pero esta influencia puede ser utilizada de diversas formas. Muchas autoridades locales han elegido reforzar su papel director y aumentar la calidad del proceso de desarrollo interno de las políticas. En Page 275 muchas situaciones este movimiento ha conducido a un menor margen de maniobra directa para las iniciativas de los ciudadanos y de los cuerpos intermedios. De hecho, el triángulo tal y como ha sido presentado aquí es un ejemplo de ello. Los cuerpos intermedios (el mundo asociativo) son más o menos reducidos a instrumentos para la ejecución de políticas definidas. Las autoridades públicas dirigen, porque ellas conocen las demandas. Las instituciones asociativas ejecutan y rinden cuentas. Los ciudadanos se presume que participan al utilizar la oferta de los profesionales. Las autoridades locales se informan activa y directamente de las necesidades de los ciudadanos y éstos deben comportarse como ciudadanos responsables y autónomos. Las autoridades locales traducen las necesidades de los ciudadanos en políticas, colocando los dispositivos de respuesta, concretados por el mundo asociativo. Con ello se cierra el círculo.
Pero hay otros puntos de vista posibles, sobre las relaciones entre los actores del desarrollo (social) local. En un artículo sobre la infraestructura social titulado La dinámica de la...
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