La participación electrónica como mecanismo para la mejora de la calidad normativa en la elaboración de reglamentos y otras disposiciones tras la reforma administrativa de 2015
| Autor | Andrés Boix Palop |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universitat de València ? Estudi General |
| Páginas | 259-282 |
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La mejora de la calidad normativa, tanto por medio de análisis ex ante cuando la Administración elabora disposiciones reglamentarias o proyectos de ley para su posterior discusión parlamentaria, como a través de la evaluación ex post de los efectos y, en su caso, insuiciencias de las normas inalmente aprobadas, forma parte de las modernas preocupaciones de nuestro Derecho Público. No ha sido, en efecto, hasta fechas muy recientes cuando, principalmente por inluencia de modelos anglosajones y de la Unión Europea, se han ido introduciendo en nuestro ordenamiento jurídico medidas en esta dirección que van más allá de la mera preocupación general sobre la calidad de la producción jurídica, su precisión conceptual, la corrección en cuanto al lenguaje empleado o la inquietud general por la proliferación de normas de baja calidad2y se ha pasado a tratar establecer pautas y protocolos
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de evaluación sistemática de tipo moderno. Dolors Canals, por ejemplo, explica que estos procesos en pro de la calidad normativa pueden ser deinidos como la mejora de las normas jurídicas y la mejora de los procesos de regulación normativa desde el mismo momento en que se toma la decisión de iniciar la tramitación de una norma hasta su aplicación y ejecución (Canals i Ametller, 2008). Tanto el Reino Unido como los Estados Unidos son los precursores en el entorno comparado en la introducción de estas técnicas de análisis, mucho más exhaustivas y rigurosas, en la materia y, en paralelo a éstas, en el establecimiento y generalización de procedimientos participativos más ambiciosos durante los procesos de elaboración de normas. Por medio de esta mayor porosidad de la acción normativa de la Administración, abriendo más posibilidades de inluencia tanto a la ciudadanía en general como a los sujetos que pueden verse más afectados por la futura norma, se busca lograr, como es sabido, la doble inalidad de mejorar el producto normativo inal en cuanto a la capacidad de lograr reglas que acierten con una mejor composición de los intereses sociales en juego y sean por ello más eicaces como regulación, por un lado, pero también de dotar al producto inal, además, de un plus de legitimidad política derivado de la mayor calidad e intensidad democráticas que se presumen consecuencia de una mayor participación, sobre todo, como es lógico, si esta participación es verdaderamente abierta y no introduce sesgos que realcen el peso de unas visiones frente a otras en desconexión con la efectiva importancia social, cuantitativa y cualitativa, de estas posiciones en nuestras sociedades (Ponce Solé, 2003).
Como es sabido y ya ha sido apuntado, no sólo la recepción en nuestro país de esta tendencia ha sido más bien tardía sino que, además, su desarrollo y puesta en práctica, al menos hasta la fecha, tampoco pueden juzgarse como demasiado satisfactorios. En no pocas ocasiones, las medidas introducidas, que lo han sido esencialmente a lo largo de la última década, han tenido más de procedimientos que se imponían por mero efecto de la moda o de la sensación de que serían bien vistos por la ciudadanía -o por la Unión Europea, en algunos casos-, que de sinceros esfuerzos de nuestras Administraciones públicas por poner en marcha verdaderos procedimientos ambiciosos de evaluación normativa y de participación ciudadana que buscaran una sincera mejora de la calidad normativa y un incremento de la iscalización sobre la misma. Por ello, las innovaciones han tendido a ser escasas, fragmentarias y de tipo todavía muy formalista-procedimental, y no han conducido aún, por lo general, a un cambio de cultura apreciable en los actores implicados. Las más de las veces, los responsables de estos procedimientos se las han tomado, en correspondencia a lo que ha dado también la sensación de que era la idea que sobre las mismas tenía el propio legislador
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que las implantaba, como meros obstáculos formales que sortear por la vía de «cumplir con el expediente», nunca mejor dicho.
Puede considerarse, de hecho, que no ha sido hasta la aprobación de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, cuando el legislador español ha tratado de regular de manera coherente y ambiciosa la forma en que las Administraciones españolas deberán actuar cuando lleven a cabo labores de iniciativa legislativa y desarrollen sus potestades de dictar reglamentos y otras disposiciones. Hasta ese momento, las normas estaban dispersas, cada tipo de producción normativa en cada órgano se ordenaba de un modo diferente y la pauta la marcaban las reglas que, para el gobierno del Estado, tradicionalmente se contenía en su legislación especíica3, que podía, eso sí, tomarse como pauta común, pues a efectos prácticos cumplía esta función y sus contenidos habían sido sustancialmente trasladados a las normas propias de las Comunidades Autónomas, y estudiarse como el paradigma de procedimiento de producción normativa para nuestro país (Melero Alonso, 2005). En esta primera regulación con vocación de establecer un marco general siempre aplicable a cualquier proceso de producción normativa, contenida en el Título VI de la nueva ley, «De la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones», junto a los principios de buena regulación y al establecimiento de ciertos procedimientos y pautas de evaluación normativa, se establecen por primera vez de forma coordinada, con vocación de constituir un todo coherente, las medidas de transparencia y publicidad que habrán de cumplir en todo caso estos procesos y los mecanismos de participación de los ciudadanos en estos procedimientos que se consideran los mínimos exigibles.
Es necesario, dado que estamos hablando de una regulación relativamente novedosa, al menos con este nivel de detalle y exigencia en el Derecho español, analizar la incardinación de estas medidas de participación y transparencia en el contexto de la preocupación por la mejora regulatoria y su evolución, en primer lugar. En segundo término, tiene que estudiarse cómo las medidas de transparencia y participación aprobadas en la reforma administrativa de 2015 se despliegan, pero también cómo articulan y se coordinan con otras normas en la materia, tanto la propia ley de transparencia y buen gobierno de 2013 como, por ejemplo, normas sectoriales como la regulación aplicable a estas cuestiones en materia de régimen local. Por último, conviene revisar críticamente el concreto modelo de participación que ha
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implantado el referido Título VI de la Ley 39/2015, así como dar cuenta del tipo de procedimientos electrónicos que podrían ayudar a desarrollarlo de forma más eicaz y abierta, a in de identiicar sus elementos esenciales y, en su caso, aquellas posibles carencias que siguen pudiendo ser reprochadas al legislador. A la postre, el cambio de cultura jurídico-administrativa en esta materia, como en cualquier otra, no es fácil de lograr ni puede llegar de forma instantánea. La articulación de modelos de calidad normativa con mecanismos de Administración y procedimientos electrónicos que catalicen un sistema de participación realmente ambicioso requiere de ciertos ensayos, de análisis exploratorios y experimentales, y de la inevitable comisión de errores y su rectiicación, hasta consolidar un modelo viable, asumido por los actores responsables de estos procesos y que logre sus objetivos a partir del convencimiento sobre sus efectos positivos, por estar debidamente acreditados, más que pretender un mero cumplimiento formal. Para ello, se expresarán algunas dudas y realizarán propuestas que, lógicamente, deben ser consideradas como lo que son: posibles alternativas sobre las que relexionar y que debieran ser acogidas, en su caso, y siempre, sólo a beneicio de inventario.
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La calidad normativa y la participación y transparencia como carencias tradicionales del procedimiento español de elaboración de normas reglamentarias
La regulación sobre el procedimiento normativo, tanto en la fase prelegislativa que corresponde a los gobiernos cuando son ellos los que lideran los trabajos previos a la deliberación y aprobación de leyes en el parlamento pero carecen, lógicamente, de la capacidad para determinar en última instancia cuál vaya a ser el contenido de la norma; como en la fase de elaboración en sí misma de normas reglamentarias, en la que la decisión última sobre los contenidos de la normativa sí les corresponde por entero, se ha regulado en la reforma administrativa de 2015 de forma conjunta. Como se ha dicho, ambas cuestiones habían sido hasta ese momento tradicionalmente tratadas en nuestro país, básicamente, únicamente por medio de reglas de procedimiento, desde la perspectiva de pautar los pasos de tipo burocrático, casi como si se tratara de un procedimiento administrativo más (Melero Alonso, 2005). La corrección inal del producto y la adopción de las mejores opciones regulatorias se iaba al adecuado seguimiento del mismo y a la participación en el trámite de los escasos colectivos directamente concernidos pero, sobre todo, a la legitimidad -ya fuera democrática, ya técnica-, del responsable último de la deinición de los contenidos de la regulación. La reacción frente a ese estado de cosas, que explica las sucesivas reformas normativas que se han venido sucediendo en los últimos años, trae causa de la insatisfacción que generaba un modelo muy poco atento tanto a la calidad...
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