La participación ciudadana como tendencia. Política europea

AutorYves Sintomer
Cargo del AutorUniversidad de Paris 8 / Centro Marc Bloch (Berlín)
Páginas17-34

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Desde hace algunos años las experiencias participativas iniciadas a escala local se han multiplicado en la mayor parte de países europeos. Han sido llevadas y difundidas por actores muy diversos y con objetivos opuestos: expertos de la banca mundial y partidos políticos de la izquierda radical, colectivos defensores de distintas orientaciones políticas, ONGs y militantes comunitarios o asociativos. La participación y la deliberación parecen haberse convertido en «imperativos» de las políticas públicas, en particular de aquellas de ámbito urbano [Blondiaux y Sintomer, 2002]. Los orígenes de esta dinámica han de buscarse en un pasado ya lejano. La demanda de democratización, del ejercicio compartido del poder y del reconocimiento de lo local frente a un Estado todopoderoso era la piedra angular de los movimientos sociales urbanos de los años sesenta y setenta [Castells, 1973] y, en los países que han atravesado una transición de la dictadura a la democracia, estas últimas dinámicas a menudo se han erigido en un importante vector de politización. Ha sido esta tendencia la que ha dado lugar a la aparición, desde hace una década, de nuevos mecanismos de participación y a la progresiva institucionalización de la temática de la participación en las políticas públicas. Esta tendencia puede observarse simultáneamente en contextos muy diversificados y en numerosos países. No obstante, resulta evidente que se ha producido una profunda evolución con respecto a décadas anteriores. En la mayor parte de los casos, la iniciativa ha sido principalmente top-down, pues los problemas sociales se han exacerbado y el sistema institucional se halla inmerso en una profunda crisis de legitimidad. La presión de la globalización y de los procesos de unificación continental ha contribuido al cuestionamiento del papel del Estado Nación y a una reestructuración de las políticas urbanas. Se ha generalizado el cuestionamiento de los métodos tradicionales de gestión y de administración. Los procesos de adopción de decisiones se han hecho más complejos ya que comportan la cooperación de diferentes instituciones estatales y partenariados entre entes públicos y privados, en los que a veces participan asimismo representantes de la sociedad civil. Nunca antes las instituciones democráticas habían estado implantadas de forma tan sólida en nuestro continente. Sin embargo, esta consolidación está acompañada de un sentimiento de desilusión y de un déficit de legitimidad de la política institucional, testimonio de lo cual son el menguante arraigo social de los partidos, el incremento dePage 18 la abstención y los sentimientos de desconfianza hacia la clase política que revelan las encuestas. La creación de mecanismos de participación puede entenderse como un intento de hacer frente a esta situación. Paralelamente, los grandes desafíos ecológicos, urbanos o sanitarios exigen que la sociedad sea capaz de deliberar de manera democrática acerca de cuestiones científicas y éticas de vital importancia para su futuro. El desarrollo de los conocimientos independientes que demandan los actores o ciertos foros que congregan personas de diversa condición [Callon, Lascoumes et Barthes, 2001] abren una vía hacia una cierta democratización del saber.

Se han utilizado distintos conceptos en un intento por describir estas evoluciones: gobernanza urbana, gestión de proximidad, nueva administración pública, modernización de la gestión local, democracia participativa. Una gestión eficaz, la transformación de las relaciones sociales y la democracia social se integrarían en el seno de un círculo virtuoso y esbozarían un nuevo modelo de política pública caracterizado por el reposicionamiento del Estado, el desarrollo de partenariados multiformes y la iniciativa de la sociedad civil. No obstante, esta problemática merece considerarse en lo referente a los efectos concretos de las medidas adoptadas ya que a menudo está basada en una gran imprecisión semántica. Me gustaría aprovechar esta ocasión para contribuir a dilucidar cuáles son las expectativas y los desafíos que lleva aparejados, abordando una serie de cuestiones. ¿Responde el desarrollo simultáneo de mecanismos de participación locales en Europa a una lógica única? ¿Cuáles son los desafíos principales? ¿Qué cambios provocarán estos nuevos mecanismos en las prácticas habituales? ¿Cómo se articulan estos mecanismos con una reforma de las administraciones públicas y qué impacto ejercen sobre los sistemas políticos y sobre las políticas urbanas?

Numerosos mecanismos

Para tener una idea más precisa de este amplio movimiento, es necesario diferenciar entre los distintos dispositivos de participación ciudadana Pueden proponerse distintas tipologías1. La más concreta de ellas diferencia las experiencias locales en función de las metodologías utilizadas. Éstas pueden transferirse de una experiencia a otra para luego ser adaptada, y pueden ser más o menos formalizadas o normalizadas. También es posible distinguir entre una decena de modelos que, en la mayoría de los casos, se integran en las experiencias concretas. (1) Las asambleas. Sabemos que éstas constituían uno de los pilares de la democracia antigua y que han jugado un papel trascendente más adelante, en especial en Suiza y Nueva Inglaterra en la época moderna. En numerosos casos contemporáneos, los mecanismos institucionales de participación se apoyan exclusivamente en asambleas. (2) Los referéndums. Desde hace un siglo, constituyen un instrumento fundamental de democracia local en Estados Unidos y aun más en Suiza, y en los últimos años han aumentado su popularidad en varios países europeos a escala local. (3) Las juntas de distrito. Congregan un pequeño número de ciudadanos designados en base a distintas modalidades y constituyen una instanciaPage 19 que, a lo largo de su mandato, se erige en portavoz de los habitantes de ese distrito. Han experimentado un crecimiento excepcional en las dos últimas décadas. (4) Los fondos de distrito. En algunos casos, los ciudadanos consideran que disponen de un «derecho de utilización» de las finanzas públicas que les permite decidir directamente acerca de la realización de pequeños proyectos cuya ejecución corresponderá a la Administración. Este mecanismo también se está generalizando cada vez más. (5) El desarrollo comunitario. Muy extendido en el mundo anglosajón y en el tercer mundo, este tipo de mecanismo coloca en manos de los habitantes la gestión de centros de proximidad, mediante fondos procedentes del gobierno local, de programas nacionales o internacionales, o de recursos privados. (6) Los presupuestos participativos. Ideado en Porto Alegre, este mecanismo ha sido adoptado en varios cientos de municipios latinoamericanos y en unas cincuenta colectividades territoriales europeas. Está destinado a vincular de forma duradera a los ciudadanos con las deliberaciones en materia de presupuestos yendo más allá del mero ámbito del distrito. (7) Los jurados ciudadanos. Compuesto de un pequeño número de habitantes elegidos por sorteo, este mecanismo puntual está orientado a la emisión de una opinión consultiva, tras un debate argumentado, sobre una cuestión determinada por las autoridades locales. El carácter argumentativo de estos jurados los distingue de las encuestas, cuestionarios y sondeos a menudo utilizado por las autoridades locales. Se han llevado a cabo varios ciertos de experiencias en Europa (especialmente en Gran Bretaña, Alemania y España). (8) Las comisiones consultivas. En ellas, cargos electos y ciudadanos de a pie (a menudo delegados de asociaciones o representantes de grupos de interés) debaten temas concretos y políticas sectoriales. Se trata de una de los instrumentos más extendidos que favorecen la participación. Este ha sido otro de los modelos que ha conocido un gran auge en los últimos años. (9) Los planes estratégicos participativos y los planes de desarrollo comunitario. A escala de una ciudad o de un distrito, estos mecanismos permiten asociar ciudadanos individuales u organizados con la planificación urbana y social de los territorios. Se han multiplicado por casi todas partes, en especial en distritos con dificultades o que están sufriendo una reestructuración urbana. Las Agendas 21 locales, que constituyen una herramienta modelada a escala internacional, representan una forma singular de planificación participativa. En general, están dirigidas a asociar los distintos grupos de interés con las asociaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Tienen un valor de planificación indicativo y están especialmente extendidas en países como Alemania y España. (10) Los mecanismos de representación de los ciudadanos-usuarios en los servicios públicos permiten asociar ciudadanos en tanto usuarios con la gestión de los servicios públicos municipales o paramunicipales. Estos mecanismos, a menudo desarrollados en base a iniciativas contenidas en las legislaciones nacionales, se han extendido con gran rapidez en Europa a lo largo de las dos últimas décadas y actualmente son muy numerosos. (11) La mesa redonda sector publico-privado. En aquellos entornos en los que la participación es ante todo una extensión de los mecanismos de la gobernanza, a menudo toma la forma de una cooperación entre sector...

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