La participación ciudadana en la Administración local y las nuevas tecnologías. Un análisis de su régimen jurídico
| Autor | Fernando García Rubio |
| Cargo del Autor | Universidad Rey Juan Carlos |
| Páginas | 335-354 |
La Constitución Española de 1978 refleja en su artículo 23.1 el clásico derecho a la participación de los ciudadanos así con carácter literal afirma "Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal."
Este derecho de participación esencialmente político ubicado dentro de los derechos fundamentales y por lo tanto con el máximo nivel de protección jurisdiccional por parte de nuestra Carta Magna suele ser diferenciado conforme afirma Manuel Ramírez1 entre diversas formulas. Así la democracia representativa entre las cuales nos encontramos con los partidos políticos, los sindicatos de trabajadores, las agrupaciones empresariales, las asociaciones, los Colegios y organizaciones profesionales como principales formulas constitucionalizadas.
En segundo lugar las vías de democracia directa o semidirecta que a juicio del autor son la participación de la juventud conforme al artículo 48 de la Constitución, la participación de los ciudadanos en la Administración conforme el artículo 105.c), la participación en la Administración de Justicia conforme el artículo 125 de la Carta Magna, la participación de los ciudadanos en la Seguridad Social y en la actividad de los organismos pú-Page 335blicos cuya función afecte directamente a la calidad de la vida o al bienestar general según lo previsto en el artículo 129.1 de la Constitución, la participación en la empresa conforme el 129.2, las peticiones a las Cámaras en virtud del artículo 77 de la Ley de leyes y la participación a través de Referéndum previsto en el artículo 92 y finalmente el ejercicio de la iniciativa legislativa popular en el artículo 87.
De todas las formulas enunciadas por Ramírez debemos destacar la que nos afecta, sin excluir otras posibles modalidades, al ámbito del presente estudio que es la referida a la participación de los ciudadanos en la Administración.
Esta participación analizada en su momento por Sánchez Morón2 supone una innovación del Estado democrático en relación con las relaciones entre el ciudadano y la Administración sometido al ejercicio de potestades administrativas regulado clásicamente por el derecho administrativo.
Este derecho de participación en la Administración Pública debe entenderse referido a la totalidad de las Administraciones Públicas puesto que el artículo 9º.2 de la propia Constitución Española señala basándose en el apartado 2 del artículo 3º de la Constitución Italiana tal y como afirma Sánchez Morón3 que corresponde a los poderes públicos "facilitar la participación entre los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social", implicando en dicho mandato una obligación a todos los poderes públicos, los tres poderes constitucionales del Estado y dentro del poder ejecutivo los diversos niveles territoriales de Administración y por tanto la Administración Local.
De hecho es el nivel territorial instituido por las Administraciones Locales en el que tradicionalmente se ha configurado con mayor fundamento el derecho a la participación puesto que recordemos que el artículo 105.a) de la Carta Magna establece que mediante Ley se debe regular la audiencia a los ciudadanos directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten: esta audiencia en cierto modo significa una participación puesto que aunque no implique Page 336 una necesidad de hacer caso a las alegaciones que surjan de la audiencia sí implica necesariamente contar con ese precepto previo de audiencia que en cuanto a los órganos administrativos se recoge igualmente en el apartado c) de dicho parágrafo constitucional en el cual dice que el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado, debe regularse igualmente por una ley.
De hecho dicho precepto del artículo 105 es considerado por Garrido Falla4 como unido a la idea de participación que de formas generales se anuncia en el apartado 1 del artículo 23 de la Constitución.
En ese sentido el citado autor recuerda que la ponencia constitucional hablaba en el apartado a) del artículo 105 en el Anteproyecto de la Carta Magna de participación siendo luego sustituida dicha palabra por audiencia que para el citado autor es al fin y al cabo una forma de participar.
Esa cristalización constitucional del derecho a participar en la Administración Pública siempre se ha entendido por la doctrina y especialmente por nuestra legislación positiva referido especialmente al ámbito local por la cercanía de esta Administración con respecto a los ciudadanos. De hecho ya Jordana de Pozas5 hablaba de dicha articulación y el artículo 1º de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, consagra a los municipios como cauces que institucionalizan la participación del ciudadano en la vida pública.
Ahora bien el concepto de participación ha evolucionado desde un mero trámite de carácter formal a un verdadero derecho.
De hecho ya en las postrimerías del franquismo y en temas concretos como el Urbanismo tal y como recuerda entre nosotros Tomás Ramón Fernández6 la introducción del avance del planeamiento general y la necesidad de un trámite de información pública de los instrumentos del planeamiento consagraron un derecho del ciudadano a intervenir sin facultades Page 337 decisorias pero a intervenir decisivamente en la elaboración de disposiciones administrativas de carácter general.
Hoy en día y tras la aprobación de la Constitución de 1978 tal y como destaca Santamaría Pastor7 la participación democrática es un derecho subjetivo en virtud del artículo 23.1 de la propia Carta Magna.
En ese sentido debemos destacar conforme afirma el citado autor que la instauración de cauces participativos en las Administraciones Públicas es una directiva constitucional vinculante para todos los poderes conforme al artículo 9º de la Carta Magna que deben establecerlos por vía normativa y, por otra parte, que una vez establecidos estos cauces el acceso de los ciudadanos a los mismos de forma individual o colectiva será bajo la protección de la garantía jurisdiccional privilegiada que deriva del artículo 23 por su ubicación dentro de los derechos fundamentales.
De hecho esa vinculación a todos los poderes públicos da lugar a diversas formulas de participación: participación política, (derecho electoral tanto pasivo como activo), participación en la justicia mediante el Jurado popular y fundamentalmente, lo que aquí nos interesa, la participación administrativa esto es la participación en la Administración activa mediante los diversos entes en que se organiza territorialmente nuestro Estado en virtud del artículo 137 de la Constitución.
Para articular las diversas modalidades participativas se promulgaron diversas normativas hoy vigentes, así por ejemplo la Ley Orgánica 4/ 2001, de 12 de noviembre, regula del derecho de petición conforme el imperativo del artículo 29 de la Carta Magna.
Por otra parte la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, Sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que establece el cauce de participación en el procedimiento administrativo sobre todo mediante la audiencia del artículo 84 al interesado y con los tramites de información pública, el derecho a realizar alegaciones en cualquier momento antes del tramite de resolución.
Así en el ámbito concreto de la participación ciudadana en las Administraciones Públicas podemos hablar, a nuestro juicio, de dos grandes formu-Page 338las participativas, por un lado la participación referida al propio procedimiento y a los derechos del ciudadano en cuanto interesado o posible afectado en el procedimiento en el cual nos encontramos con las diversas posibilidades establecidas por la Ley 30/1992: solicitud, exposición, denuncia de alegaciones, de recursos y de audiencia; y por otra parte las referidas a las configuración de la voluntad de los órganos decisorios, esto es la participación en la gestión pública aunque sólo sea como mero ente consultivo.
Sí en el primero de los supuestos todas las entidades públicas están obligadas por el concepto básico del artículo 149.1.18ª a ajustarse a dichas formulas de participación en el procedimiento administrativo queda a la voluntad de autoorganización de cada una de las diferentes Administraciones Públicas y al legislador competente en cuanto a las diversas organizaciones administrativas el estatal en lo básico para la Administración Local y el autonómico para el desarrollo de esta legislación y para su propia autoorganización, la definición de cauces concretos participativos de los ciudadanos en dichas administraciones respetando eso sí el mandato constitucional de los artículos 9º y 23 así como 105 para la definición de dichos cauces.
Con carácter general podemos distinguir dos formulas participativas, la procedimental y la organizativa, Sánchez Morón añade un tertium genus o una formula híbrida que según él puede ubicarse en ambos apartados8 que es la referida a la participación en la función consultiva puesto que dicho fenómeno puede estudiarse en dichas dos perspectivas: funcional como función consultiva y estructural como administración consultiva. Es esta última formula por la que han optado la mayor parte de las Administraciones y normalmente las Administraciones Locales para articular los fenómenos participativos, estructurar la participación dentro de una fase consultiva antes de la adopción de resoluciones o de la elaboración de disposiciones de carácter general.
Pero todas estas formulas y actuaciones tienen una especial trascendencia...
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