Los Parlamentos Españoles en el Sistema Interparlamentario Europeo
| Autor | José Joaquín Fernández Alles |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Universidad. Universidad de Cádiz |
| Páginas | 61-77 |
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El sistema parlamentario español, compuesto por el parlamento nacional y los parlamentos autonómicos, está parcialmente constitucionalizado en el Título III de la norma suprema (arts. 66 a 90 y 152 CE). En virtud de esta "primariedad" y de la "reserva constitucional" inherente a ella, la Carta Magna incorpora un sistema de fuentes del Derecho Parlamentario, entre las que destaca principalmente el Reglamento parlamentario como disposición que se subordina a la Constitución (y al Estatuto de Autonomía en el caso de los Reglamentos autonómicos) sin intermediación legal alguna a otra norma y con un "espacio exclusivo de regulación" (Punset)49. De esta manera, la Constitución de 1978 cumple dos funciones en nuestro sistema parlamentario: a) Regular su sistema de fuentes, y b) atribuir al art. 23 CE el carácter de derecho fundamental tutelable en amparo ante el Tribunal Constitucional y, en virtud de la doctrina del Tribunal Constitucional, a ciertas situaciones ju-
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rídicas activas creadas por los Reglamentos Parlamentarios. Junto a esta constitucionalización, tras el Tratado de Lisboa de 13 de diciembre de 2007, existen contenidos del Derecho parlamentario que pasaron a estar regulados por el TUE y sus Protocolos, lo que permite que la reserva de Constitución sobre las fuentes del Derecho Parlamentario se complemente e integre sistemáticamente, en virtud del art. 93 CE y de las leyes orgánicas de autorización de tratados europeos, por el TUE y sus Protocolos, que comunitarizan o europeízan el ámbito de actuación de las Cortes Generales.
Esta constitucionalización y europeización del Derecho parlamentario provoca tres efectos: a) Limitar la capacidad norma-dora del Reglamento parlamentario, toda vez que los principios constitucionales y el principio de subsidiariedad -principio del Derecho constitucional europeo en su ámbito competencial- se proyectan sobre amplias materias del Derecho Parlamentario50; b) convertir la jurisprudencia constitucional y la jurisprudencia comunitaria en cuasifuente del Derecho parlamentario -para algunos autores, en fuente propiamente dicha-; y c) crear un ámbito normativo indisponible por el Parlamento nacional, impidiendo las mutaciones normativas o consuetudinarias y reduciendo aún más el ámbito de exclusividad de la autonomía y control interno del Parlamento respecto de los actos parlamentarios. En relación con este tercer efecto, en el ámbito del principio de subsidiariedad y de otras materias reguladas por
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el TUE, cualquier disposición o acto parlamentarios -y toda inactividad parlamentaria "nemine contradicente" que vulnere el artículo 23 CE, incluidos los "interna corporis"- es susceptible de control ante la jurisdicción ordinaria y ante la jurisdicción constitucional, a cuyos efectos los tratados europeos se integran junto al resto de las fuentes del Derecho parlamentario, aunque sea de forma limitada, en el parámetro de constitucionalidad en caso de recurso o conflicto ante el Tribunal Constitucional51.
En virtud del TUE y de la LO 1/2008, de 30 de julio, por la que se autorizó la ratificación por España del Tratado de Lisboa (en vigor desde el día 1 de diciembre de 2009), el sistema parlamentario español (Cortes Generales y parlamentos autonómicos) ha asumido funciones de control legislativo del Derecho de la UE, reguladas en el TUE, su Protocolo 1 sobre el cometido de los Parlamentos nacionales en la UE y su Protocolo 2 sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Como consecuencia de esta atribución, el Derecho de la UE es fuente del Derecho Parlamentario español junto a la Constitución, el reglamento parlamentario y la ley, en el marco del denominado Estado integrado en la UE. No en vano, el principio de integración está muy vinculado a los principios de unidad, lealtad constitucional, coordinación y cooperación -en este caso, cooperación interparlamentaria- al permitir la integración social, económica y territorial52y reforzar el control entre poderes legislativos democráticamente elegidos, lo que también perfecciona el Estado de Derecho (separación de poderes) y el Estado democrático.
El fundamento de estas funciones europeas del sistema parlamentario español se expresa en los considerandos del citado Protocolo 1 del TUE: "el modo en que cada Parlamento
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nacional realiza el control de la actuación de su Gobierno con respecto a las actividades de la Unión Europea atañe a la organización y práctica constitucionales propias de cada Estado miembro". Y se desarrolla en la normativa parlamentaria, en ley reguladora de la Comisión Mixta Congreso-Senado sobre la Unión Europea y en algunos Estatutos de Autonomía, cuyos preceptos contemplan estas atribuciones como "relaciones institucionales" de las Comunidades Autónomas. Respecto a la ley reguladora de la Comisión Mixta, actualizando la Ley 8/1994, de 19 de mayo, por la que se regula la Comisión Mixta para la Unión Europea, la Ley 24/2009, de 22 de diciembre, de reforma de la Ley 8/1994, incorporó la posibilidad prevista en el Protocolo anejo al Tratado de Lisboa consistente en que los parlamentos nacionales puedan consultar a los parlamentos regionales que posean competencias legislativas, confiriendo la potestad de dictamen a la Comisión Mixta Congreso Senado53.
La Ley 24/2009 fue precedida por las conclusiones del Informe del Grupo de Trabajo creado en el seno de la Comisión Mixta para la Unión Europea para estudiar la aplicación por las Cortes Generales del Sistema de Alerta Temprana previsto en el Protocolo de Subsidiariedad. Se trata de un Informe concebido inicialmente para el Tratado sobre la Constitución Europea -con posteriori-dad adaptado a la regulación del Tratado de Lisboa-.
Con posterioridad, la Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado sobre desarrollo de la Ley 8/1994, de 19 de mayo, por la que se regula la Comisión Mixta para la Unión Europea, de 21 de septiembre de 1995, fue modificada por la Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 27 de mayo de 201054, que
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amplía lo previsto en el Acuerdo sobre desarrollo provisional de la Ley, de 28 de noviembre de 1994. Según su apartado 7, sobre el seguimiento de las iniciativas de la Unión Europea, la Mesa y los Portavoces de la Comisión Mixta para la Unión Europea "llevarán a cabo el seguimiento permanente de las iniciativas legislativas europeas así como de otros documentos e iniciativas de la Unión Europea que entiendan de especial relevancia" y las decisiones se adoptarán en función del criterio de voto ponderado de los miembros de cada grupo parlamentario en la citada Comisión Mixta. A tal efecto, la Mesa y los Portavoces de la Comisión Mixta para la Unión Europea "se reunirán periódicamente, al menos dos veces al mes durante los periodos de sesiones, para conocer las iniciativas legislativas y demás documentos elaborados por las instituciones de la Unión Europea, los informes remitidos por el Gobierno relativos a dichas iniciativas y los dictámenes que puedan aprobar los Parlamentos de las Comunidades Autónomas". Conforme al párrafo 3, la Mesa y los Portavoces de la Comisión Mixta para la Unión Europea efectuarán un examen preliminar de los proyectos de actos legislativos remitidos por las instituciones de la Unión. Y en ejercicio de la facultad atribuida por el art. 3.j) de la Ley 8/1994, en su redacción dada por la Ley 24/2009, podrán solicitar del Gobierno que, a la mayor brevedad posible y en todo caso en el plazo máximo de dos semanas, remita un sucinto informe sobre el contenido sustancial de la iniciativa europea, que incluya los datos necesarios para la evaluación del cumplimiento del principio de subsidiariedad con arreglo a lo dispuesto en la legislación comunitaria. Podrán solicitar asimismo que el informe se remita acompañado de los documentos oficiales de los órganos de la Unión Europea que se hubieran empleado en la preparación del proyecto legislativo y que obren en poder del Gobierno.
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En virtud del apartado 8, sobre el procedimiento para la elaboración de dictámenes motivados sobre iniciativas de la UE, la facultad de iniciación del procedimiento para elaborar un dictamen motivado sobre iniciativas de la Unión Europea corresponderá a la Mesa y los Portavoces de la Comisión Mixta para la Unión Europea, a dos grupos parlamentarios o a la quinta parte de los miembros de la Comisión Mixta, en el plazo de cuatro semanas desde la recepción de la iniciativa. Si la iniciativa procede de la Mesa y los Portavoces de la Comisión Mixta para la Unión Europea, la citada Mesa designará una ponencia encargada de elaborar una propuesta de dictamen motivado en el plazo que se acuerde, y en los demás casos, la petición deberá venir acompañada de la correspondiente propuesta de dictamen motivado. Además, la iniciativa podrá acompañarse de la solicitud de comparecencia urgente de un representante del Gobierno o de otra autoridad o funcionario público para que explique el criterio del...
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