Parcelaciones. Conferencia pronunciada en la Academia Sevillana del Notariado el día 15 de junio de 1998

Autor:Pablo Gutiérrez-Alviz y Conradi
Cargo del Autor:Notario de Cádiz
 
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PARCELACIONES

CONFERENCIA PRONUNCIADA EN LA ACADEMIA SEVILLANA DEL NOTARIADO EL DÍA 15 DE JUNIO DE 1998 POR PABLO GUTIÉRREZ-ALVIZ Y CONRADI Notario de Cádiz

INTRODUCCIÓN

Las primeras palabras, en toda conferencia, siempre tienen cinco obligadas direcciones:

  1. a De salutación.

  2. a De agradecimiento.

  3. a De queja sobre lo inmerecido de dicha invitación.

  4. a De loa a los anteriores conferenciantes del ciclo correspondiente.

  5. a La vital importancia del tema objeto de la conferencia.

    Cumplo con el ritual y aquí estoy, muy agradecido a la Academia Sevillana del Notariado por su invitación, y ademas, soy tan osado que, a pesar de la contrastada altura científica de mis predecesores en el Ciclo sobre Urbanismo que hoy concluye, me atrevo a disertar sobre el tema que aquí nos interesa: las parcelaciones.

    Como ustedes podrán imaginar, en mi opinión, las parcelaciones es uno de los temas jurídicos más importantes.

    Las parcelaciones entroncan con aspectos vitales del individuo y de la sociedad, que la hacen una cuestión casi primaria en el desarrollo de la personalidad.

    Las parcelaciones están ligadas o causadas por cuestiones como:

    - La masificación de las ciudades.

    - Los problemas de transporte interno de las mismas.

    - La contaminación atmosférica.

    - La falta de equipamiento y planificación urbana.

    - El estrés y la mala calidad de vida.

    - El aumento del tiempo libre, ya sea por vía del acortamiento de horarios laborales, prejubilaciones, paro: el ocio.

    - La falta de zonas verdes en las ciudades y el ansia progresiva por los ciudadanos de Naturaleza.

    - La nueva cultura ecológica.

    Todo ello lleva al ciudadano a que fije sus ojos en el campo y la periferia de las ciudades como medio idóneo para vivir o, al menos, establecer una segunda residencia que, en algunos casos, será más barata y sobre todo le permitirá escapar de la gran urbe.

    A lo anterior habrá que adicionar lo abusivo del precio del suelo urbano, el actual mayor nivel de vida o de renta per cápita, la falta de rentabilidad del suelo rústico -hoy abonado a subvenciones y ayudas más que al propio cultivo- y la vieja aspiración burguesa a la propiedad: el deseo de ser terrateniente (por mimetismo con las capas sociales más elevadas).

    Tendremos que concluir que las parcelaciones, o las parcelas como producto resultante, son vitales para el desarrollo de la personalidad.

    El problema radica en sus efectos.

    Las parcelaciones se han realizado en muchas ocasiones buscando parajes naturales con abundancia de agua y masas arbóreas, por lo que el impacto medio ambiental ha sido doblemente negativo, ya que a la degradación del paisaje con caminos de albero y viviendas sin infraestructura se le ha de añadir la tala indiscriminada de árboles y el agotamiento o contaminación, en su caso, de acuíferos.

    Lo anterior estaba favorecido por una legislación agraria que exigía una menor superficie para parcelas de regadío y los llamados huertos familiares, sobre los que más adelante volveremos.

    El impacto medioambiental en algunos casos ha sido irreversible. Y es que la falta de previsión por los políticos de las necesidades sociales de los ciudadanos, el anquilosamiento de los mecanismos de planeamiento y la no aplicación, de forma inmediata, por la Administración competente de las medidas sancionadoras de la Legislación vigente han llevado a que si la parcelación, de por sí, era un asunto muy importante, ha devenido en prioritario.

    Nos va el futuro de las ciudades y del entorno rural y agrario.

    Conviene apuntar que, además de las causas variadas que fomentaron las parcelaciones y los daños que éstas originan, la Legislación ha sido casi idéntica desde 1956. Es decir, una regulación, la de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956, previa al gran proceso urbanizador de España, que no pudo tener en cuenta ni la explosión demográfica posterior, ni la masificación de los núcleos urbanos, ni la llegada de la sociedad del ocio, y se ha mantenido vigente, con una pequeña modificación en el Texto Refundido de 9 de abril de 1976, casi hasta nuestros días.

    Incluso con las proclamas constitucionales de protección de la Naturaleza, medio ambiente, patrimonio histórico, desarrollo de la persona y mejora de la calidad de vida, el legislador estatal y casi todos los autonómicos (1) olvidaron el problema parcelatorio.

    A nivel estatal, el Real Decreto Legislativo de 26 de junio de 1992 introduce la «Declaración Municipal de Innecesariedad», pero la regulación pormenorizada de lo que es parcelación la anula por inconstitucional la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo.

    Al hilo del análisis de las parcelaciones rústicas y urbanísticas iremos estudiando la Legislación vigente en cada caso.

    Es de todos conocido la génesis de las parcelaciones, cómo se han ido adaptando a los distintos ciclos económicos y las diferentes clases de parcelaciones (2): rústica, ilegal-tradicional, residencial de regadío, de transición, o aquellas que, por su destino, son de fin de semana en la periferia de las ciudades, de costa, montaña e incluso alrededor de pantanos creados ordinariamente para la producción eléctrica.

    Lamentablemente, ha habido que sufrir este fenómeno y de manera tan caótica que los Ayuntamientos no han tenido más remedio que tomar conciencia de ello.

    Quizá también nuestros entes locales han observado en el urbanismo una gran fuente de ingresos y por ello han aumentado el control administrativo de las parcelaciones. También han padecido las desastrosas consecuencias de las parcelaciones piratas. Antiguamente, la aplicación estricta de la legalidad y disciplina urbanística era un lujo que sólo podían permitirse los Ayuntamientos ricos (3).

    Y es que, aunque la legislación ha sido escasa, la jurisprudencia se ha mantenido unitaria.

    Las normas jurídicas hasta 1978 eran la Ley del Suelo y la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, con sus antecedentes y desarrollos reglamentarios.

    La jurisprudencia (4) había ido delimitando el concepto de núcleo de población y concretaba si estaban o no vigentes determinadas normas sobre la unidad mínima de cultivo.

    La parquedad del legislador no impedía que la jurisprudencia reiterara qué era una parcelación rústica y qué una parcelación urbanística.

    Si parcelación es una operación técnica de división del suelo como ejercicio del derecho de propiedad y, por supuesto, lícita con arreglo a las normas del Derecho común, será rústica si lo es para fines de explotación agraria del suelo y urbanística si da lugar a un núcleo de población, en cuyo caso queda sujeta a intervención administrativa.

    El problema radicaba en que, al amparo de la legislación agraria y con la coartada de las unidades mínimas de cultivo, muchos particulares vendían «huertos familiares», incluso con advertencia de que su destino era exclusivamente agrario, cuando en realidad se trataba de una parcelación urbanística.

    Con dicha legislación los Notarios no podían impedir la proliferación de parcelas rústicas. El concepto de núcleo de población no es tangible en el despacho.

    Dentro del tradicional exordio o prólogo de toda conferencia procede ya delimitar su contenido, adelantar su esquema o estructura.

    En primer lugar, trataremos las parcelaciones rústicas, analizando la Ley de Modernización de Explotaciones Agrarias, la vigencia de la normativa sobre unidad mínima de cultivo y la situación actual en la Comunidad Autónoma andaluza.

    En segundo término, estudiaremos las parcelaciones urbanísticas, incidiendo en la regulación vigente tras la citada Sentencia del Tribunal Constitucional, la llamada «Ley-Puente Andaluza» y la flamante Ley del Suelo Estatal.

    A continuación, intentaré glosar los artículos 78, 79 y 80 del Reglamento por el que se aprueban las normas complementarias al reglamento de ejecución de la Ley Hipotecaria sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística (en adelante, Reglamento para inscripción de actos de naturaleza urbanística).

    Por último, concluiré con una reflexión sobre la actuación notarial, el urbanismo y las competencias sobre ambas materias de las Comunidades Autónomas.

    PARCELACIONES RÚSTICAS

    Parcelaciones rústicas son, como saben ustedes, toda división simultánea o sucesiva de terrenos en dos o más lotes para fines de explotación agraria del suelo.

    La competencia, en esta materia, que entronca con la cuestión agraria, y sus variantes, forestal, ganadera, montes..., es en principio tomando la agraria como principal, competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, sin perjuicio de la ordenación general básica de la economía por el Estado (art. 149 de la Constitución).

    La regulación de las parcelaciones rústicas, siempre que sean meramente agrarias, corresponde a las Comunidades Autónomas. Si afecta a montes y aprovechamientos forestales o medio ambiente, el Estado es competente para dictar legislación básica.

    El Estado hace dejación de su posible competencia básica y no la ejercita hasta la Ley 19/1995, de modernización de explotaciones agrarias, hoy modalizada por la Ley sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones de 13 de abril de 1998.

    Cabe criticar anticipadamente que la nueva Ley del Suelo trata el fenómeno parcelatorio, pero sólo en sede de regulación del suelo no urbanizable.

    La Sentencia del Tribunal Constitucional citada fue incongruente en su fallo en muchos aspectos, pero sobre todo al tratar el fenómeno de las parcelaciones.

    En efecto, el Magistrado Jiménez de Parga apuntó en su voto particular a la sentencia citada, lo siguiente: «Se tachan de inconstitucionales la prohibición de parcelaciones urbanísticas, pero no así las contrarias a la legislación agraria u otras, como si una y otra, de acuerdo con el criterio sentado por la sentencia, no delimitasen negativamente el derecho de propiedad; también la legislación urbanística lo hace. Por lo tanto, quien regula el Derecho en positivo también lo regula en negativo.»

    El legislador estatal...

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