Parcelación y licencia: apuntes sobre el estado de la cuestión

AutorAntonio A. Longo Martínez
CargoNotari
Páginas139-164

La Llei 2/2002, de 14 de marzo, introdujo, en relación al control encomendado a Notarios y Registradores en la formalización e inscripción de operaciones legalmente calificables de parcelación urbanística, importantes modificaciones respecto del sistema anteriormente seguido en Catalunya. Recientemente, el Reglamento aprobado por Decret 287/2002, de 4 de noviembre, ha desarrollado el régimen legal aplicable. Las siguientes líneas tienen como origen la necesidad de resolver las dudas que el estudio de la nueva regulación, y su aplicación práctica, han ido planteando a quien las suscribe; su publicación, la única pretensión de servir de ayuda al lector a la hora de extraer sus propias conclusiones. A tal fin, se ha considerado útil incorporar, en notas a pie de página, y junto a algún comentario adicional, el texto de las principales normas estudiadas.

  1. EL CONCEPTO DE PARCELACIÓN URBANÍSTICA EN LA VIGENTE LEGISLACIÓN URBANÍSTICA CATALANA

    La doctrina suele hablar de parcelación, como concepto más general, en referencia a aquella actividad particular consistente en la división de fincas, que, como mero ejercicio del derecho de propiedad, se regula por normas de derecho común. Cuando se realiza en suelo urbano o urbanizable programado (utilizando la terminología clásica) se considera parcelación urbana. Y cuando además tiene como objetivo la creación de un núcleo de población, se denomina parcelación urbanística, y se sujeta ya a intervención administrativa, quedando totalmente prohibida en suelo no urbanizable. Hoy, sin embargo, la vinculación de la parcelación urbanística con la formación -o el peligro de formación- de un núcleo de población, como elemento finalista del concepto, ha sido abandonada por la legislación de algunas Comunidades Autónomas, como Galicia y Asturias -y como veremos también Catalunya-, bastando con que la operación tenga como destino la edificación para usos urbanos; por otro lado, la intervención administrativa, que sujeta a licencia la parcelación, suele preverse legalmente no sólo en la parcelación urbanística propiamente dicha, sino también en la llamada parcelación urbana, como medida para garantizar el respeto a la indivisibilidad de la parcela mínima.

    Para el Tribunal Supremo (STS 13-3-1990 y 24-12-1990), la parcelación urbanística requiere una doble actuación, material y jurídica, en tanto que «no se produce con la simple división física del terreno, sino que se completa con la división jurídica del derecho de propiedad sobre el suelo, de suerte que éste pase a ser material y jurídicamente fincas independientes, sigan o no perteneciendo a un mismo propietario». Al hablar de fincas independientes, el TS hace referencia al elemento formal clásico de la parcelación, es decir a la que se realiza mediante la división o segregación de terrenos, tal como preveía en Catalunya el artículo 139 del hoy derogado Texto Refundido aprobado por Decret Legislatiu de 12 de julio de 19901. Sin embargo, en la normativa reglamentaria se determinaba una serie de actos en los que se presumía la existencia de parcelación urbanística2, que han sido incorporados al artículo 1833 de la vigente Llei 2/2002, y que permiten ampliar el concepto legal4.

    Intentando una sencilla clasificación que utilizar luego como referencia, podríamos, atendiendo al elemento formal de la parcelación urbanística, distinguir dos supuestos, que respectivamente llamaríamos como de fraccionamiento registral y de fraccionamiento de uso de la finca. El primero viene previsto en el párrafo 1'a), y el segundo resultará de los párrafos b) y c) del apartado primero, y del apartado segundo del artículo 183 L. Para su correcta interpretación, dicho artículo debe sin embargo ponerse en relación con la norma de presunción contenida en el artículo 186 L5. En cada uno de ambos supuestos, junto a ese primer elemento formal, y al también necesario elemento finalista -que como decíamos no es ya hoy el peligro de formación de un núcleo de población-, se podría hablar de un elemento físico, según el tipo de suelo en que se realiza la parcelación, y otro indiciario, relativo a aquéllas circunstancias que pueden permitir apreciar la existencia de ésta:

    - Primer supuesto (fraccionamiento registral):

    - Elemento formal: la división simultánea o la segregación sucesiva de terrenos en dos o más lotes. Aunque los adjetivos pueden confundir (división simultánea ¿a qué?; segregación sucesiva ¿a otra anterior?; ¿la primera segregación no se considera parcelación?), si lo decisivo es que como resultado se formen dos o más lotes, hablariamos de toda división o segregación, tal como por otro lado resulta del art. 82 R.

    - Elemento físico: cualquier clase de suelo (por tanto, en principio también el rústico o no urbanizable).

    - Elemento finalista: facilitar o tener por finalidad el facilitar edificaciones o instalaciones para usos urbanos, es decir, según el art. 78'1.2 R, «las adecuadas para usos distintos a los estrictamente agrarios, forestales, ganaderos y los relacionados con la explotación de los recursos naturales».

    - Elemento «indiciario»: las características físicas de los terrenos, su delimitación por viales existentes o de nueva creación, la implantación de servicios, o la edificabilidad descrita por la operación de división.

    - Segundo supuesto (fraccionamiento de uso):

    - Elemento formal: los actos de enajenación o arrendamiento de partes indivisas de una determinada finca, y los de constitución de asociaciones o sociedades, cuando unos u otros incorporen (para el adquirente o arrendatario, o para el socio o asociado) el derecho de utilización exclusiva de partes concretas de terrenos. Aunque el artículo 183 L habla de «partes indivisibles», las normas de presunción que constituyen sus antecedentes legales, antes mencionadas, y sobre todo la contenida hoy en el artículo 186 L permiten entender que se refiere a partes o cuotas indivisas.

    - Elemento físico: el apartado segundo del art. 183 L, con su referencia al uso rústico, podría llevar a pensar que los actos vistos sólo constituirán parcelación urbanística si se realizan sobre dicha clase de suelo. De nuevo los referidos antecedentes -en particular la antigua norma de presunción genérica del artículo 41 del D. 308/82- y el contenido del artículo 186 L nos daría la negativa a ese planteamiento.

    - Elemento finalista: el mismo que en el primer supuesto (facilitar o tener por finalidad el facilitar edificaciones o instalaciones para usos urbanos), elemento que aquí sólo se menciona, literalmente, respecto del primer subgrupo de este segundo supuesto: actos de enajenación o arrendamiento de partes indivisas de una determinada finca; pero que cabe considerar integra hoy el concepto general de parcelación urbanística en la ley catalana, como por lo demás resalta el preámbulo de la misma.

    - Elemento «indiciario»: que las condiciones de tamaño y descripción de tales partes concretas de los terrenos, de utilización exclusiva, hagan racionalmente previsible la modificación del uso rústico de la finca de origen. Sin perjuicio de lo dicho al analizar en este segundo supuesto el elemento físico, aquí el elemento indiciario sólo servirá cuando la operación se haya realizado sobre suelo rústico.

    Constituiría por tanto parcelación urbanística la operación que, en cualquier tipo de suelo, se realizara bajo alguna de las formas vistas y con la reseñada finalidad de construcción, apreciada ésta en base a los indicios legalmente indicados. Ahora bien, esa apreciación -y en su caso la comprobación de que junto con la actuación jurídica se ha dado también la material a que hace referencia el TS- está encomendada a la Administración, según se desprende de los artículos 184 L y 78 R, que luego veremos, y por tanto no corresponde a Notario o Registrador el entrar a analizar la concurrencia o no de otros elementos configuradores de la parcelación que el propiamente formal; éste, por sí solo, y mientras no resulte otra cosa de la correspondiente fiscalización municipal, hace presumir que existe parcelación, según resulta del artículo 186 L6.

  2. LA FISCALIZACIÓN MUNICIPAL Y EL CONTROL NOTARIAL Y REGISTRAL

    1. La obtención y acreditación de licencia, como regla general

    La fiscalización municipal está prevista en los artículos 184 L7 y 78 R8. Aunque una interpretación exclusivamente literal de esos preceptos podría introducir cierta confusión, como veíamos al comentar antes el art. 183 L, creo adecuado, por una parte, prescindir de los adjetivos utilizados y en consecuencia considerar sujeta a esa fiscalización toda división o segregación de fincas, que en definitiva siempre va a provocar la existencia de los dos o más lotes de que habla el artículo 183'1'a) L9. Por otra, extender también su ámbito de aplicación al «segundo supuesto» del artículo 183 L: si como regla general toda parcelación urbanística está sujeta a licencia -y específicamente, según el art. 78'1.2 R, «todas las operaciones que prevé el artículo 183'1 de la Ley»-; si se presume que hay parcelación también en los casos de ese segundo supuesto -art. 186 L-, y si (como vamos a ver) Notario y Registrador, según el artículo 185 L, van a tener que ejercer su control también en tales casos, éstos deben someterse a la fiscalización del Ayuntamiento correspondiente10.

    El resultado de esa fiscalización, según el art. 184 L, será la calificación o no como parcelación urbanística de la operación pretendida, autorizándola o denegándola el Ayuntamiento en el primer caso -en función del cumplimiento o no de la normativa urbanística-, y declarando innecesaria la licencia de parcelación en el segundo. La declaración de innecesariedad parece por tanto reservada para aquellos casos en que la operación proyectada no reune los requisitos que caracterizan legalmente la parcelación urbanística. El art. 78'1.3 R, sin embargo, no resulta particularmente preciso en el desarrollo de este principio: en primer lugar, porque parece restringir los supuestos en que la operación...

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