El parámetro de control en el kommunale Verfassungsbeschwerde

AutorRafael Naranjo de la Cruz
Páginas139-145

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Según dispone el art. 91 LTCF, «Los municipios y las asociaciones de municipios podrán interponer el recurso de amparo constitucional alegando que una ley de la Federación o del Estado federado respectivo viola lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley Fundamental». De este modo, el precepto mencionado delimita legalmente el que debe ser el parámetro de control a emplear por el TCF para la resolución de los recursos, al tiempo que define igualmente los requisitos para la legitimación1. La impugnación ante el TCF de una ley del Latid no supone en ningún caso el abandono de este parámetro a favor de las normas de Derecho constitucional de este último2.

La referencia general contenida en el art. 91 LTCF a «lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley Fundamental» debe ser circunscrita, tal y como resulta de lo ya expuesto hasta el momento, a la garantía de la autonomía local contenida en el apartado 2 del mismo. Así se desprende, por lo demás, del propio texto de la Ley Fundamental, que en su art. 93.1.4b habla de la competencia del TCF para resolver sobre reclamaciones constitucionales de municipios y asociaciones de municipios «por infracción de una ley del derecho de autonomía administrativa del artículo 28».

No es ésta la sede apropiada para analizar con detenimiento el contenido que se otorga a la autonomía local en el ordenamiento constitucional alemán. Sí podemos destacar ahora el importante papel que cumple en la jurisprudencia constitucional sobre la materia el carácter institucional, que no individual, de la protección que otorga la garantía del art. 28.2 LFB a los entes locales comprendidos en ella, debido a que buena parte de los recursos interpuestos están referidos a la impugnación de medidas de reorganización territorial. A partir de ahí concluye el Tribunal que las disoluciones o agrupaciones de municipios, las

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incorporaciones de un municipio en otro, y otras transformaciones territoriales no afectan en principio el ámbito nuclear protegido constitucionalmente del derecho de autonomía3.

Lo anterior, sin embargo, no significa la privación de toda protección constitucional a los municipios frente a este tipo de medidas. Por el contrario, en el marco del procedimiento del recurso de amparo local se debe controlar, ajuicio del TCF, que la adopción de las mismas responda a razones de interés general y que sólo tenga lugar tras la previa audiencia de los entes afectados. Ambas exigencias pertenecerían al ámbito nuclear de la autonomía local garantizado constitucionalmente, tal y como éste se ha desarrollado históricamente, y resul- tan además del principio de Estado de Derecho. Asimismo, considera el Tribu- nal que la vinculación al interés general actúa como un presupuesto evidente de toda legislación constitucionalmente vinculada4. También el principio de pro- porcionalidad resulta relevante a efectos del análisis de la constitucionalidad de las medidas de reorganización territorial, en tanto que el TCF exige la realiza- ción por el legislador de una ponderación amplia de todas las razones de inte- rés general, así como de las ventajas y desventajas de la regulación a adoptar, y que su intervención sea adecuada, necesaria y proporcional en sentido estricto, además de responder a las exigencias del mandato de justicia material y estar de acuerdo con el sistema5.

El recurso a argumentos del tipo de protección del interés general, conformidad al sistema, justicia, etc., ha sido criticado por un sector de la doctrina por considerarse que, frente a lo que ocurre con el control abstracto de normas, en el kommunale Verfassungsbeschwerde no pueden ser valorados todos los argumentos constitucionales, y que aquéllos exceden del parámetro propio del recurso constituido por el art. 28.2 LFB6.

De este modo, se plantea la necesidad de realizar una más exacta delimitación del alcance del parámetro de control empleado por el TCF en el proceso

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que nos ocupa. Queremos poner de manifiesto cómo la amplitud con que ha sido interpretado éste ha permitido al TCF dotar al kommunale Verfassungsbeschwerde de un alcance protector del que, en principio, no parecía estar dotado7.

En este sentido, el TCF va a afirmar pronto que, aunque el recurrente en el marco del recurso de amparo local del art. 91 LTCF únicamente puede reclamar una vulneración del art. 28 LFB, él se considera, sin embargo, obligado en interés de una exclusión definitiva de las dudas existentes, a examinar la com- patibilidad de las disposiciones legales recurridas con ciertas otras normas de la Ley Fundamental. Así, los municipios y las asociaciones de municipios deben entenderse autorizados, en el marco del art. 91 LTCF, para reclamar la incompatibilidad de una ley con cualquiera de sus normas que, según su con- tenido, sea apta para contribuir a la definición de la imagen constitucional de la autonomía. Si razones de conexión material exigen a su juicio esta interpre- tación del art. 91 LTCF, señala el Alto Tribunal que, por otra parte, una exten- sión todavía mayor de la competencia para recurrir de los municipios y sus asociaciones ampliaría de manera improcedente el derecho a solicitar un con- trol de normas (arts. 93.1.2 y 100 LFB) frente al tenor literal y el sentido del mencionado art. 918.

El problema queda así desplazado a la determinación del resto de preceptos y principios constitucionales que contribuyen a dibujar la «imagen constitucional» de la autonomía local9.

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Así, aun cuando forma parte de la autonomía local el que los municipios disfruten de la dotación financiera exigida para el desenvolvimiento de las funciones que le corresponden, ello no supone necesariamente la incorporación al parámetro de control del recurso de amparo local de las disposiciones constitucionales que, en los arts. 106 y 107 LFB, regulan la participación de los municipios en los ingresos tributarios. La infracción de estos preceptos ocasionaría tan sólo una lesión de la garantía de autonomía local si, al mismo tiempo, implicara la disminución de la financiación municipal por debajo del nivel mínimo requerido para el cumplimiento del mencionado fin10.

Por su parte, el principio de Estado de Derecho11, de Estado federal12 y el principio democrático13 sí se encuentran presentes en diversas...

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