El parámetro de control
| Autor | Rafael Naranjo de la Cruz |
| Páginas | 67-75 |
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Hemos visto al inicio de este trabajo cómo la autonomía local se encuentra protegida por el texto constitucional y el modo en que dicha garantía se proyecta sobre la labor de control que debe realizar el TC en el conflicto local. En este apartado, queremos centrarnos en la posibilidad de extender el parámetro de control de conflicto más allá de la Constitución, a otros textos normativos. Concretamente, tanto desde la doctrina como desde la jurisprudencia del TC se han formulado en ocasiones distintas consideraciones que podrían llevar a incluir en dicho parámetro también a la LBRL1.
Dos han sido los argumentos que se han manejado para atribuir a la LBRL la condición de parámetro de control de la constitucionalidad de otras normas: su carácter de norma de desarrollo del contenido constitucional de la autonomía local y su naturaleza de norma básica.
El primero de los argumentos referidos encuentra expresión en el mismo Preámbulo del texto legal mencionado. En éste, se parte de la naturaleza constitucional de la autonomía local como garantía institucional y de la existencia de una remisión al legislador ordinario de la materia relativa a los entes locales. Así, al quedar reservada a la LBRL la función de desarrollo de la garantía cons-
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titucional de la autonomía local, esta norma adquiere, pese a su condición formal de Ley ordinaria, una vis específica2.
La LBRL se encontraría, pues, directamente conectada al texto constitucional, que remite a ella la definición del régimen local español. De esta directa conexión resultaría, en principio, su condición de parámetro de control de la constitucionalidad de otras leyes, al implicar su lesión la de la propia autonomía local.
Al mismo resultado se llega también mediante una valoración de la trascendencia de la LBRL como norma encargada por la Constitución de vertebrar el ordenamiento jurídico a través de la articulación armónica de los intereses correspondientes a los niveles territoriales estatal, autonómico y local3.
Parece lógico que, si el recurso a la LBRL como canon de validez de las restantes leyes se basa en su condición de norma de desarrollo de los preceptos constitucionales dedicados a la autonomía local, sus efectos se deben proyectar, no sólo sobre el legislador autonómico, sino además, sobre el legislador estatal4. De otro modo, el argumento que estaríamos manejando sería, en realidad, reconducible al relativo a la naturaleza básica de la norma.
Ciertamente, el carácter principial y abstracto de las disposiciones constitucionales acerca de la autonomía local hace necesaria, como sabemos, la intervención del legislador. Sin embargo, éste, sin perjuicio ahora de las especificaciones que se deban hacer sobre la base de consideraciones correspondientes al orden competencial, no encuentra más límites en su actuación, en lo que aquí interesa, que los que se puedan extraer del propio texto constitucional, articulados en torno al contenido esencial de la autonomía local y a la aplicación del principio de proporcionalidad. La ley, una vez dictada, si es conforme con las disposiciones constitucionales pasa a ser parámetro de validez, como no podía ser de otro modo, respecto de las normas de rango inferior y de los actos que se dicten.
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Ni tan siquiera la consideración al modo tradicional de la autonomía local como una garantía institucional, presente en el Preámbulo de la LBRL, podría dar cobertura a una construcción similar, toda vez que el objetivo último de la categoría era elevar una barrera infranqueable frente al legislador en su actuación configuradora de la autonomía local cuando el entero contenido de ésta quedaba, sobre la base de una reserva de ley, a su disposición, no, por el contrario, dotar al fruto de la actuación legislativa de la fuerza propia de la Norma Fundamental.
La Constitución aquí, como en otros ámbitos, establece un marco de referencia en el que tienen cabida distintas opciones, establecidas sobre la base de diferentes concepciones políticas5. El argumento expuesto llevaría, sin embargo, a concluir que la Norma Fundamental no deja margen de maniobra alguno al legislador en la concreción de sus preceptos, y que tan sólo permite un único desarrollo posible, que sería, por lo demás, el contenido ya en la LBRL.
Aun en el supuesto de que se diera una conexión directa de sentido entre lo dispuesto por la LBRL y la Constitución, de forma que aquello se presentase como una exigencia ineludible de ésta, la rigidez de la regulación contenida en la LBRL frente al legislador tendría su único origen en la Norma Fundamental. El análisis del propio mandato constitucional se hace, pues, imprescindible para evitar una confusión de los planos de legalidad ordinaria y de constitucionalidad6.
Otro tipo de consideraciones susceptible de convertir a la LBRL en parámetro de control de la constitucionalidad de otras leyes se articula en torno a su naturaleza de ley básica estatal, poniendo el acento en la función constitucional de estas normas o, en su caso, en su integración en el conocido como bloque de la constitucionalidad.
La teoría de la función constitucional, que parte de la insuficiencia de los principios de competencia y de jerarquía para explicar las relaciones entre las leyes, entiende necesario atender de manera complementaria a la función que
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cada una de ellas pueda cumplir en el sistema jurídico de acuerdo con la Norma Fundamental, y deduce de ella la superioridad de unas sobre otras7.
En el caso concreto que nos ocupa, por medio de las leyes básicas estatales la Norma Fundamental pretende asegurar la existencia de un denominador común normativo en todo el territorio nacional, en aras de intereses generales superiores a los de la Comunidad Autónoma. Este objetivo sería desconocido si la Comunidad Autónoma pudiera desatender ese mínimo común al hilo del ejercicio de sus competencias legislativas. La función constitucional de las leyes básicas justificaría, así, la posición de superioridad de la LBRL sobre las leyes de las Comunidades Autónomas que regulan la misma u otra materia8.
Distinto es el resultado obtenido de la aplicación del principio de función constitucional a la relación de la LBRL con las leyes estatales dictadas en el ejercicio de competencias legislativas sobre una materia reservada al Estado por la Constitución con carácter exclusivo, o con leyes estatales emanadas en el de ejercicio de competencias legislativas de carácter básico sobre otra materia, ya que la prevalencia de las leyes sectoriales sobre la LBRL no vulneraría la competencia que la Constitución reserva al Estado para el establecimiento de ese común denominador aplicable en todo el territorio nacional9.
También se puede justificar el recurso a la LBRL para el enjuiciamiento de otras leyes a partir de su integración en el bloque de la constitucionalidad, nombre con el que se conoce, en un concepto amplio del término, al conjunto de normas que, más allá del texto constitucional, actúa para el Tribunal Constitucional como parámetro de la legitimidad de las leyes, aún teniendo el mismo rango que éstas10.
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La inclusión de las leyes básicas estatales en el bloque de la constitucionalidad no es, sin embargo, un dato admitido pacíficamente en la doctrina. Aun partiendo de que forman parte de aquél las normas que delimitan las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, las divergencias surgen en el momento de resolver si las leyes básicas desarrollan o no esta función delimitadora, determinante para su incorporación al bloque11.
En cualquier caso, lo cierto es que la infracción por una ley autonómica de una norma básica estatal supone, si esta última fue correctamente dictada por el Estado, una infracción del orden constitucional de distribución de las compe- tencias entre éste y la Comunidad Autónoma12. Por el contrario, el legislador
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estatal puede libremente derogar su contenido mediante una ley posterior, lo que impide el empleo de aquélla frente a ésta como parámetro para el enjuiciamiento de su legitimidad13.
Más allá de las consideraciones efectuadas, cualquier planteamiento que a partir del carácter básico de la LBRL deduce su aptitud para actuar como tal parámetro de control de las leyes autonómicas en el seno del conflicto en defensa de la autonomía local debe resolver, sin embargo, de manera previa, una cuestión de fondo que actúa como presupuesto, condicionando su misma corrección. Cuando se señala que la LBRL actúa en su condición de norma básica como parámetro de control respecto de las leyes autonómicas se está utilizando un argumento propio del estudio de las relaciones establecidas entre las leyes estatales y autonómicas sobre la base del principio de competencia, y ajeno, por tanto, en principio, a la vulneración de la autonomía local en sí misma considerada14.
No toda lesión de una norma básica implica al mismo tiempo una infracción del contenido sustancial de la autonomía local, como garantía material prevista en la Constitución. Ello sería tanto como equiparar erróneamente el contenido básico del régimen local con el núcleo esencial de la autonomía local. Aunque el «mínimo común denominador» normativo que se desea establecer para todo el Estado no puede quedar por debajo del núcleo esencial de la autonomía local, nada impide que el legislador estatal sitúe, en ejercicio de una legítima opción política, ese mínimo común por encima del núcleo. Si esto es así, la consecuencia es obvia: pueden existir supuestos de infracción de una norma básica estatal que no conlleven la vulneración del contenido esencial de la autonomía local15.
Lo que aquí se plantea es, en resumidas cuentas, si el conflicto en defensa de la...
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