Paradojas del derecho público de la crisis económica: la mejora de la calidad de la regulación en el proyecto de ley de economía sostenible
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El Proyecto de Ley de Economía Sostenible aborda una serie de cambios que se consideran necesarios para incentivar y acelerar el desarrollo de una economía más competitiva e innovadora; en particular, introduce un conjunto de preceptos sobre la mejora de la calidad de la regulación. Esta comunicación los analiza y efectúa una valoración del Proyecto a la luz de los mismos.
El título de la primera1 ponencia de este congreso, El Derecho Público de la Crisis Económica, invita a considerar que su objeto no es tanto el teorizar sobre
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el tratamiento jurídico de las crisis económicas en general cuanto, más concretamente, el reflexionar sobre el Derecho Público de esta crisis económica en la que nos hayamos inmersos. Desde esta premisa, puede revestir interés realizar una aproximación al Proyecto de Ley de Economía Sostenible2, que se vincula directamente a la crisis que vivimos3y que pretende ser la respuesta meditada y estructural a la misma, con vocación de permanencia por tanto4.
El Proyecto, de extensión considerable5, se asemeja a las vituperadas leyes de acompañamiento y recuerda también en cierto modo el tándem formado por las Leyes 17/2009 y 25/2009. De este modo, y de aprobarse finalmente el Proyecto, nos encontraríamos con una Ley conformada, de un lado, por un conjunto de artículos y disposiciones que regulan ex novo la materia que abordan; de otro, por una serie de preceptos que modifican Leyes previas. En uno y otro lado, por otra parte, conviven las normas horizontales o transversales (de diverso grado) con las normas sectoriales, estas últimas de variada temática. Un rasgo singular diferencia al Proyecto de las leyes de acompañamiento y lo aproxima al tándem antes citado: la futura Ley de Economía Sostenible persigue un objetivo definido alrededor del cual se ordenan sus previsiones, que es el de crear condiciones que favorezcan un desarrollo económico sostenible, para lo cual se introducen en el ordenamiento jurídico las reformas estructurales necesarias. Este objetivo, que se expresa como objeto de la Ley en el art. 1, junto con el concepto de economía sostenible del art. 2, son de suyo los dos elementos más horizontales o transver-sales y los que dan una mínima homogeneidad al conjunto de la Ley, puesto que a partir de los mismos la normativa que se introduce se «sectorializa» en diverso grado y medida, de manera que ni aun los pretendidos principios que recoge el art. 3 son, todos ellos, plenamente transversales.
Pues bien, del abigarrado conjunto de previsiones y remedios que recoge el Proyecto llaman la atención poderosamente los arts. 4 a 7, que conforman el Capítulo I («Mejora de la calidad de la regulación») de su Título I («Mejora del entorno económico»). Y es que, de alguna manera, la rúbrica del Capítulo brilla con luz propia y atrae irremediablemente la atención de quien, desde el Derecho Público, se acerca a esta crisis económica, no ya para analizar sus causas o consecuencias, o para examinar las medidas «de choque», sino para conocer los propósitos de enmienda que traza el legislador. En el análisis de tales preceptos
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se centran las páginas que siguen, ya que su presencia en el Proyecto supone el palmario reconocimiento de la importancia del arte de regular y, por lo mismo y en este contexto, de que algo o mucho debe haber fallado en la génesis del Derecho de los últimos años.
Las previsiones para la mejora de la calidad de la regulación, que en mi opinión pretenden ceñirse a la ordenación de la economía6, se dirigen a las Administraciones públicas. De hecho, el título competencial específicamente invocado es el de bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y procedimiento común [art. 149.1.18 de la Constitución (CE)]7, que se suma al de bases y coordinación de la planificación general de la economía (art. 149.1.13 CE) que con carácter general sirve de justificación formal al Proyecto. No vamos a discutir ahora la bondad del título competencial para todas y cada una de las menciones que contiene el Capítulo I, pero sí procede llamar la atención acerca de varios extremos.
En primer lugar, que obviamente no tendría ningún sentido que el destinatario de estas normas fuera el propio legislador estatal. En cuanto al legislador autonómico, amén de que el específico título competencial invocado no se refiere a él (son las administraciones las estructuras que toma en consideración el art. 149.1.18 CE), produciría ciertamente extrañeza que el legislador básico estatal ejerciera la suerte de magisterio pedagógico que en su caso entrañarían unas disposiciones sobre el arte de legislar la economía. Desde ambas perspectivas, se comprende que sean las administraciones las directamente destinatarias del Capítulo.
En segundo lugar, y soslayando ahora varias cuestiones de las que en un análisis más extenso no podríamos prescindir8, destaca la circunstancia de que a través de esta Ley cobran carácter básico determinadas prescripciones que afectan a la elaboración de los reglamentos, a cuyo procedimiento negó la Ley 30/1992 tal naturaleza.
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Por último, aunque el Proyecto no tiene como destinatarios a los legisladores autonómicos, de alguna manera los condiciona y los vincula, pues en el contexto actual es difícilmente imaginable una Ley que regule materia econó-mica y que no necesite reglamentos de aplicación, de modo que, per saltum, las disposiciones sobre mejora de la calidad de la regulación de la futura Ley de Economía Sostenible terminará por condicionar a aquellos legisladores. A la misma conclusión se llega parcialmente desde la perspectiva de la reserva de Ley. Así, por ejemplo, la ponderación sobre el grado asumible de dispersión que comporta un nuevo reglamento habrá tenido que realizarla con carácter previo el legislador autonómico, so riesgo de que su Ley quede sin desarrollo puntual si, por hipótesis (de laboratorio ciertamente), el llamado a ello considera que el nuevo reglamento incide de modo negativo en la simplicidad y, en consecuencia, hace prevalecer el mandato básico del art. 4 de la futura Ley.
Ha de notarse que el art. 4.9, en el trance de sintetizar las finalidades pretendidas con los principios de buena regulación aplicables, se dirige en general a los poderes públicos imponiéndoles un deber «de procurar» en los términos que más delante examinaremos; de este modo, podría considerarse que la mejora de la calidad de la regulación atañe a la elaboración de todo tipo de norma jurídica9, como lo demanda el más puro sentido común jurídico e institucional, aunque el Proyecto no alcance a establecer una clara vinculación o imperatividad general de los principios, consciente acaso de la debilidad o ausencia de título competencial al efecto. En cualquier caso, la tesis de que el Proyecto vincula sólo a las administraciones en el ejercicio de la potestad reglamentaria se confirmaría en el art. 6.1, que les ordena que revisen su normativa vigente.
Son siete los principios que enuncia el art. 4.1: necesidad, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, accesibilidad, simplicidad y eficacia.
El principio de necesidad demanda que la iniciativa normativa esté justificada por una razón de interés general (art. 4.2). En virtud del de proporcionalidad, la iniciativa normativa debe ser el instrumento más adecuado para garantizar la consecución del objetivo que se persigue, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas y menos distorsionadoras que permitan obtener el mismo resultado (art. 4.3). El principio de seguridad jurídica postula que las facultades de iniciativa normativa se ejerzan de manera coherente con el resto del ordenamiento para generar un marco normativo estable y predecible, creando un
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entorno de certidumbre que facilite la actuación de los ciudadanos y empresas10 y la adopción de sus decisiones económicas (art. 4.4). El principio de transparencia se concreta en la definición clara de los objetivos de la regulación y de su justificación (art. 4.5). El principio...
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