Un nuevo paradigma para los servicios del gobierno electrónico

Situación actual del gobierno electrónico1

Experiencias del sector privado

Es de esperar que el impacto del uso masivo de las TIC en los servicios públicos sea reflejo de lo que está sucediendo ya en el sector privado, lo que nos ayudaría a comprender al menos parte de la historia. En éste, lo que comenzó con la informatización de operaciones hasta entonces manuales, culminó en la transformación de los procesos empresariales. En lugar de mirarse a sí mismas y a sus propias operaciones, las empresas se reestructuraron para darles una orientación más eficaz, de cara a las necesidades de sus clientes.

Es de esperar que el impacto del uso masivo de las TIC en los servicios públicos sea reflejo de lo que está sucediendo ya en el sector privado

Lo mismo cabe esperar que ocurra en las operaciones del gobierno, una vez que el uso de las TIC alcance el mismo nivel que en el sector privado. El proceso integrará funciones externas e internas de la administración pública en torno a un concepto de servicio al cliente o, por continuar con la analogía con el sector privado, de servicio al ciudadano.

Aunque, desde el punto de vista técnico, los métodos y arquitecturas necesarios para realizar tal trasformación son relativamente bien conocidos, las dificultades reales estriban en los cambios organizativos asociados y en la ruptura de la tradicional división en ministerios o departamentos. Desde luego existen problemas similares en el sector privado, pero en este caso hay un claro incentivo para la reforma: el mercado actúa como el árbitro final y está en juego la propia supervivencia de la empresa. En el sector público, aunque la modernización va en interés de los ciudadanos y de los gobiernos, no están tan claros los incentivos para que los funcionarios públicos acepten el cambio. Por esta razón, buena parte de la investigación en este campo, subvencionada por los programas de I+DT de la UE, se centra en favorecer el cambio cultural en las administraciones públicas; los proyectos de investigación se centran en la formación y en los nuevos métodos de trabajo, como medios para preparar el camino a la reforma. Estos programas pueden contribuir al proceso, pero se basan en un fuerte compromiso y en el liderazgo político de los gobiernos para alcanzar el éxito.

Factores específicos de los gobiernos

Si la racionalización organizativa y la eficacia son sólo una parte de la historia, la otra parte abarca temas que son la esencia del gobierno y para cuyo fortalecimiento el gobierno electrónico ofrece una oportunidad de oro. La conferencia sobre gobierno electrónico, organizada en 2001 por la presidencia belga de la UE, identificó cinco criterios fundamentales para el buen gobierno: transparencia, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia2. Éstos y otros aspectos han sido reafirmados más recientemente3.

Se han identificado cinco criterios fundamentales para el buen gobierno: transparencia, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia

La transparencia es, quizás, el criterio más delicado, debido a su diferente tratamiento en cada uno de los estados miembros, de acuerdo con sus puntos de vista culturales tradicionales respecto a la apertura y la disponibilidad de la información. En algunos países escandinavos, por ejemplo, los ciudadanos tienen derechos de acceso e inspección mucho mayores que en la mayoría de los demás países. Pero la transparencia es una necesidad que puede hacer que la administración pública sea más responsable, y las nuevas tecnologías pueden facilitarlo. Por ejemplo, la publicación de las condiciones de los concursos públicos en Internet garantiza procedimientos transparentes que den iguales oportunidades a los proveedores y disminuyan las posibilidades de fraude o corrupción. Tales procesos también pueden tener una influencia positiva sobre la política industrial. Una de las iniciativas recientes sobre transparencia ha sido la propuesta de una Directiva sobre la reutilización y explotación de documentos del sector público. El origen ha sido la necesidad de garantizar un campo de acción uniforme para los actores del sector público y del privado en los nuevos mercados de contenidos digitales, pero también poner en circulación la enorme cantidad de información del sector público para facilitar el despegue de esos mercados.

Acceso y participación. Los servicios públicos electrónicos tienen que estar disponibles para todos los ciudadanos (lo que implica igualdad de acceso para todos), a diferencia de lo que ocurre en el sector privado que, con ciertas limitaciones, puede elegir a sus clientes. El acceso igualitario a los servicios del gobierno electrónico es un aspecto de la solidaridad social. Tecnológicamente, ello implica el uso de todo tipo de infraestructuras técnicas, maximizando la convergencia entre plataformas (en pocas palabras, el uso de Internet a través de redes fijas y móviles e incluso de la televisión digital).

La coherencia y los criterios de interconexión son tanto organizativos como tecnológicos. Actualmente se marca el acento sobre la necesidad de un único punto de acceso de los ciudadanos a todos los servicios del gobierno. Ello implica un alto grado de coherencia entre las diferentes partes de los organismos públicos, así como la interconexión y la interoperabilidad entre ellas.

La cuestión de la interoperabilidad se ha convertido en esencial, tanto para el futuro del gobierno electrónico, como para el futuro de la Sociedad de la Información en su conjunto. Los sistemas y las interfaces abiertos facilitan la plena interoperabilidad, algo en que el sector público puede jugar un papel importante, y otro ejemplo que apunta a la relación con la política industrial. La Comisión Europea está trabajando en un marco europeo de interoperabilidad, para abordar los aspectos técnicos de la colaboración transfronteriza. Este trabajo ha demostrado que los sistemas abiertos son importantes, pero deben complementarse con acuerdos de implementación concretos. La interoperabilidad no es simplemente una cuestión técnica, sino que se refiere también a la capacidad de las distintas ramas del gobierno para trabajar conjuntamente (un gobierno 'conjuntado' [joined-up] como lo llaman los británicos)4.

La interoperabilidad se ha convertido en esencial, tanto para el futuro del gobierno electrónico, como para el futuro de la Sociedad de la Información en su conjunto

La misma cuestión se plantea en cuanto a eficacia e inversión, porque los procesos de transformación generalmente tienen origen en ejercicios de reducción de costes5. Además de los costes del equipo (terminales, servidores y equipos de redes), se ha de tener en cuenta el coste elevado de las licencias de software. En este contexto, parece ventajoso el modelo de software de fuente abierta, tanto para los usuarios como para los proveedores.

Medida del rendimiento

Se calcula que en 2002, las administraciones públicas europeas gastaron 6.600 millones de euros en el gobierno electrónico, con un aumento del 28 % respecto al año anterior. Tal crecimiento no es sostenible, a menos que los aumentos de eficacia sean reales y tangibles. Por ello, entre los proyectos de investigación financiados por los programas de la UE, aparece el desarrollo de métodos de evaluación de la eficacia del gobierno electrónico.

Las inversiones europeas en gobierno electrónico no son sostenibles, a menos que los aumentos de eficacia sean reales y tangibles

Tales métodos pueden ser absolutos o comparativos. El Plan de Acción eEurope utiliza un proceso de benchmarking comparativo para animar a los estados miembros a que continúen sus esfuerzos políticos para apoyar el desarrollo de la Sociedad de la Información. Los objetivos principales del Plan consisten en llevar la era digital a cada ciudadano, hogar, colegio, empresa y administración, en crear una Europa digital competente, apoyada por una cultura empresarial dispuesta a financiar y desarrollar nuevas ideas, y en garantizar que todo este proceso sea socialmente solidario6.

Para alcanzar estas metas, la Comisión Europea ha propuesto 11 áreas prioritarias de acción conjunta por parte de los gobiernos de los estados miembros, la industria en general, los ciudadanos y la propia Comisión. En el Plan eEurope2002 se lleva a cabo el benchmarking utilizando 23 indicadores. El Plan aborda el tema del gobierno electrónico creando una lista común de 20 servicios públicos (impuesto sobre la renta, IVA, búsqueda de empleo, seguridad social, documentos personales, matriculación de vehículos, etc.). El grado de sofisticación alcanzado en el suministro de estos servicios se clasifica en una escala, desde los simplemente pasivos a los que ofrecen un alto grado de interactividad. La serie de medidas resultante es interesante y positiva, ya que se observa un crecimiento apreciable en cada informe sucesivo. El informe más reciente muestra que se ha informatizado el 60% de los servicios que aparecen en la lista común7.

Temas para la política futura

Los párrafos precedentes examinan algunos aspectos del suministro de servicios públicos electrónicos en la actualidad, especialmente en lo que se refiere a la integración de los servicios internos, a la ventanilla única y a la interoperabilidad, así como los progresos alcanzados hasta la fecha. Ya está ampliamente aceptado que una buena política de TIC se traduce en un buen servicio público y que la calidad de los servicios públicos se puede mejorar notablemente con el uso de las TIC. Las mejoras pueden proceder de la simplificación de los procesos y la eliminación de burocracia, o bien de la eficacia inherente al suministro electrónico. El gobierno electrónico está, pues, firmemente asentado en la agenda política y hay claros progresos, a todos los niveles del gobierno, en cuanto al uso de las TIC para que los servicios públicos estén ampliamente disponibles y sean más fácilmente accesibles a los ciudadanos.

El gobierno electrónico está firmemente asentado en la agenda política y hay claros progresos, a todos los niveles del gobierno, en cuanto al uso de las TIC para hacer que los servicios públicos estén ampliamente disponibles y sean más fácilmente accesibles

Adaptación de la demanda a la oferta

Una vez que la oferta de servicios de gobierno electrónico está en marcha, no parecen necesarios nuevos esfuerzos de concienciación dirigidos a los organismos gubernamentales. Es hora de volverse al lado de la demanda. El proceso de evaluación debe tener en cuenta hasta qué punto los ciudadanos utilizan y valoran estos servicios8. Examinar el uso, para ver si la demanda está creciendo en paralelo con la oferta, permitirá diseñar políticas y estrategias de promoción adecuadas. Aunque existen algunos ejemplos notables de campañas publicitarias gubernamentales (por ejemplo, para la presentación de declaraciones del impuesto sobre la renta por vías electrónicas), puede ser necesario extenderlas a una gama más amplia de servicios del gobierno.

Los servicios del gobierno electrónico sobre plataformas tecnológicas abiertas

Hay buenos argumentos a favor de una política tecnológica que favorezca el uso de plataformas abiertas como vehículo para el suministro de servicios del gobierno electrónico. La provisión de estos servicios es, por su propia naturaleza, muy costosa ya que, para ser eficaces, han de ser masivos: la mayoría de los servicios públicos debe llegar al mayor número posible de usuarios de forma indiferenciada. Sería muy difícil establecer y aplicar estándares formales en esta área, dada la diversidad y fragmentación entre los estados miembros y dentro de ellos, combinadas con el flujo constante de innovaciones.

Pero, como resultado, se está malgastando mucho dinero reinventando sistemas, situación que se combina con la posibilidad de que se produzcan costosos fracasos. Como medio para superar este problema se podrían incorporar a las prácticas del gobierno electrónico sistemas para compartir códigos, software de fuente abierta, interfaces abiertas y estándares de facto. Los sistemas de fuente abierta reducirían los costes de implantación y de adaptación y reparación de fallos, y tendrían algunas ventajas derivadas en cuanto a la política sectorial de las TIC.

El gobierno electrónico y la seguridad

Los servicios públicos en los que se intercambian grandes cantidades de información personal exigen una fuerte protección de la seguridad y la privacidad. Tales intercambios pueden producirse entre los gobiernos y los ciudadanos, las empresas u otras organizaciones del sector público. Para facilitar la creación de un clima de confianza en las aplicaciones del gobierno electrónico, sería necesario incorporar, en la fase de diseño, sistemas de gestión de la identidad (IMS) de base tecnológica. Los IMS multifuncionales, que cumplen los requisitos de seguridad multilaterales y multicanales, y que protegen la privacidad del ciudadano, pueden proporcionar la necesaria funcionalidad y satisfacer la necesidad de cumplir la ley. Estos sistemas pueden ser, pues, una plataforma fiable para el intercambio de información con las autoridades9. A la luz de los nuevos sistemas, será necesario reevaluar las posibilidades de la Codificación Criptográfica de Clave Pública (PKC) y de la Infraestructura de Clave Pública (PKI)10.

Más allá del paradigma actual del gobierno electrónico

Hasta ahora, nuestra discusión ha mostrado que el paradigma actual del gobierno electrónico se basa en aportar más eficacia a los servicios públicos, bien prestando los servicios existentes de forma más barata, bien complementándolos con nuevas características.

Concentrarse en el lado de la oferta puede hacer que se subestime la posible influencia de la demanda y del cambio social

Esta perspectiva considera las posibilidades transformadoras de las TIC desde el punto de vista de las operaciones internas de los organismos gubernamentales. Sin embargo, como hemos apuntado antes, concentrarse en el lado de la oferta puede hacer que se olvide la posible influencia de la demanda y del cambio social, y también que se ignoren las posibilidades de las nuevas tecnologías como motores del cambio. En conjunto, tales factores pueden llevar a un nuevo paradigma del gobierno electrónico, basado tanto en las necesidades de los ciudadanos como en las de los gobiernos.

Nuevas demandas de futuros servicios del gobierno electrónico

Muchos observadores y ensayistas han descrito la imagen de la sociedad que probablemente veremos desarrollarse en la próxima década como una situación en la que Europa experimentará cambios fundamentales y transiciones profundas. La Unión Europea duplicará prácticamente su tamaño, se caracterizará por una enorme diversidad cultural y religiosa, tendrá una proporción mucho mayor de personas mayores y luchará contra las grandes diferencias sociales y económicas distribuidas entre las zonas urbanas y rurales y en diferentes regiones geográficas.

Con estos cambios, aparecerán nuevos patrones de vida y de trabajo. Ya estamos contemplando la llamada sociedad 'mosaico', en la que un abigarrado conjunto de estilos de vida diferentes está reemplazando a la familia como modelo de organización social. Los patrones de trabajo van a cambiar, persiguiendo una mayor competitividad y tratando de alcanzar los objetivos de Lisboa, con mayor movilidad, trabajo flexible, carreras 'a la carta', aprendizaje permanente y una sociedad '24/7'.

Se plantearán nuevas demandas a los ciudadanos pero éstos, a su vez, serán más exigentes con sus gobiernos. Les pedirán que apoyen sus nuevos estilos de vida con servicios individuales personalizados que tengan en cuenta su flexibilidad y su movilidad, así como sus grandes necesidades de seguridad social (beneficios, educación, sanidad, pensiones), todas ellas amenazadas por sus costes crecientes, junto con una tasa de dependencia decreciente, debida al cambio del perfil demográfico.

Se plantearán nuevas demandas a los ciudadanos pero éstos, a su vez, serán más exigentes con sus gobiernos

Los servicios del gobierno electrónico tendrán que adaptarse a esta realidad cambiante; la nueva dinámica social exige una reconsideración radical de los servicios del gobierno electrónico, que abandone el enfoque basado en portales y avance hacia un concepto más personalizado y móvil. Como se decía en estas páginas hace dos años:

'La intensificación de las maneras móviles de vida, trabajo y producción se considera fundamental para una UE verdaderamente móvil. Cuando nos movemos desde una lógica industrial de 9 a 5 hacia una economía y una sociedad de 24 horas, los sistemas de producción global permanecen en funcionamiento todo el día. Las principales ciudades se han acogido al sistema de producción global y funcionan de modo permanente. Las tiendas y supermercados abren las 24 horas del día. Lo que es sorprendente es que los sistemas de apoyo social que han estabilizado la lógica industrial de 9 a 5 de la producción, el trabajo y la vida, no han desarrollado aún nuevos modos de apoyar a una sociedad de 24 horas. Los principales déficits se pueden encontrar en áreas como el cuidado de los niños, la educación y el acceso a los servicios públicos. Otra área en la que todavía estamos lejos de alcanzar la Europa Móvil es el mercado de mano de obra. No sólo existen barreras culturales y lingüísticas para la movilidad laboral, sino que también los sistemas de seguridad social (por ejemplo, el derecho a una pensión, los seguros médicos) son tremendamente rígidos'11

Las tecnologías que permitan ofrecer los servicios del gobierno electrónico de forma masiva, personalizada e independiente del lugar están disponibles, o lo estarán en el futuro próximo. El gobierno-e debe convertirse en gobierno-me, siempre disponible, accesible desde cualquier lugar y personalizado a las necesidades y situaciones individuales.

Los servicios del gobierno electrónico como servicios públicos basados en el conocimiento

La tendencia hacia la inteligencia ambiental (AmI, en abreviatura) es una de las claves del actual Sexto Programa Marco de IDT en materia de ciencia y tecnología de la información, y probablemente representa el mayor desafío para los servicios del gobierno electrónico. A ello hace referencia el informe ISTAG 2001 que sitúa este concepto en el mapa de investigación de la UE12. La AmI ofrece una oportunidad única para que los servicios del gobierno electrónico sean verdaderamente fáciles de utilizar por los ciudadanos, los clientes y las empresas, en cualquier lugar. El concepto es, en concreto, que 'la inteligencia que nos rodea también nos sirve (como ciudadanos, clientes, profesionales, etc.), independientemente de dónde nos encontremos, pero adaptándose a lo que hacemos'.

A este respecto, se trata de una visión tecnológica que puede reforzar mucho nuestras capacidades y se podría convertir en la piedra angular de una sociedad verdaderamente basada en el conocimiento. Como tal, cambiará, consiguientemente, la naturaleza del gobierno. El reto consiste entonces en cómo integrar los servicios públicos en el entorno inteligente que ofrece la AmI y desarrollar modelos de lo que podría significar un gobierno basado en la AmI. Tal análisis tendría plenamente en cuenta las oportunidades que se ofrecen para un buen gobierno, en interés de los ciudadanos, pero también ha de examinar los riesgos, en especial los que se refieren a seguridad y control. De hecho, los problemas de seguridad a que nos hemos referido antes toman una dimensión enteramente nueva en el entorno de la AmI, con indicadores de identidad virtuales, independientes del lugar, que sustituyen a sus equivalentes actuales, de base geográfica13.

Notas

1. Este artículo se basa en las ponencias presentadas por Jean-Claude Burgelman a la reunión del Grupo de Expertos Socioeconómicos de Alto Nivel, celebrada en Bruselas el 19 de marzo de 2003, y por Bernard Clements a la conferencia sobre eAdministración: Administración Pública y Tecnologías de la Información y la Comunicación, celebrada en la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona los días 29-30 de mayo de 2003.

2. Conferencia de la presidencia de la UE sobre gobierno electrónico: 'From Policy to Practice', Bruselas 29-30 de noviembre 2001, http://europa.eu.int/information_society/eeurope/egovconf/2001/index_en.htm

3. Véase, por ejemplo, E. Liikanen, Comisario de la UE para la Empresa y la Sociedad de la Información, e-Government: An EU Perspective. Journal of Political Marketing, número especial sobre gobierno electrónico (próxima publicación) o, por el mismo autor: eGovernment: Europe¿s Challenge, trabajo presentado a la conferencia de la presidencia de la UE sobre gobierno electrónico, 7-8 de julio 2003, Como, Italia, http://europa.eu.int/information_society/eeurope/egovconf/index_en.htm

4. Véase e-Government Interoperability Framework, UK Cabinet Office, Office of the e-Envoy, versión 5.0, 25 de abril de 2003, http://212.137.45.209/oee/oee.nsf/sections/frameworks-egif5/$file/e-GIF_v5_part1.pdf

5. El proyecto Prisma es una medida de acompañamiento del Quinto Programa Marco de IDT de la UE, en materia de ciencia y tecnología de la información. Véase http://www.prisma-eu.net

6. Plan de Acción eEurope, http://europa.eu.int/information_society/eeurope/index_en.htm

7. Véase Web-based Survey on Electronic Public Services, Results of the Third Measurement, October 2002, preparado para la DG Sociedad de la Información de la Comisión Europea por Cap Gemini, informe publicado en febrero de 2003, http://www.cgey.com/news/2003/0206egov.pdf

8. Véase The E-Government Imperative. OECD 'Flagship' Report on eGovernment, 2003 (próxima publicación). ISBN: 92-64-10117-9. http://www.oecd.org/dataoecd/60/60/2502539.pdf

9. Identity Management Systems (IMS): Identification and Comparison Study, Unabhängiges Landeszentrum für Datenschutz, Schleswig-Holstein, y Studio Notarile Genghini, Milán, Italia. Estudio encargado por el JRC-IPTS, julio de 2003.

10. Para una excelente discusión de las perspectivas de la PKI, véase Securing Internet Payments- the Potential of Public Key Cryptography, Public Key Infrastructure and Digital Signatures, C. Centeno, documento de base nº 6, Observatorio de Sistemas de Pago Electrónico (ePSO), EUR 20263, JRC-IPTS, Sevilla, enero de 2002, http://www.jrc.es/home/publications/publications.html

11. Europa Móvil: aprovechar el rápido cambio para satisfacer las necesidades europeas, M. Weber y J-C. Burgelman, The IPTS Report, nº 51, Sevilla, febrero de 2001. http://www.jrc.es/home/report/report_main.html

12. Ducatel, K., Bogdanowicz, M., Scapolo, F., Leitjen, J. y Burgelman, J-C., ISTAG ¿ Scenarios of Ambient Intelligence in 2010, European Commission Community Research, febrero 2001, ftp://ftp.cordis.lu/pub/ist/docs/istagscenarios2010.pdf

13. Véase Security and Privacy for the Citizen in the Post-September 11 Digital Age: A Prospective Overview, informe al Comité del Parlamento Europeo sobre Libertades y Derechos de los Ciudadanos, Justicia e Interior (LIBE), JRC-IPTS, Sevilla, julio de 2003, http://www.jrc.es/home/toolbar/whats_new.html