El Papel de la Jurisprudencia Constitucional en el principio de Reserva de Ley en materia Tributaria

AutorMaría Alejandra Salas Febres
Cargo del AutorDoctoranda de la Universidad de Salamanca

María Alejandra SALAS FEBRES*

I. INTRODUCCIÓN

Uno de los cimientos del Estado de Derecho, que sustenta el funcionamiento y la actividad del Estado moderno, es la existencia de un elemento básico que es la legalidad. En virtud de esto, los ordenamientos jurídicos que se inspiran en los principios del Estado de Derecho, contienen disposiciones constitucionales que determinan la regulación de ciertas materias necesariamente por Ley1. La legalidad, así como el desarrollo de los procedimientos democráticos y sociales de Gobierno, tienen una estrecha conexión con la facultad de creación de los tributos regulada por los textos constitucionales de cada país. Es por ello que tras la aprobación de la Constitución española de 1978 –en lo adelante CE– se manifestó en la doctrina financiera y tributaria un especial interés por el análisis de las normas desde un punto de vista constitucional2. Pero un análisis constitucional de las normas tributarias, no puede pasar por alto, no sólo los preceptos constitucionales, sino también la doctrina que sobre los mismos emana de los diferentes fallos emitidos por el Tribunal Constitucional español –TC–. Es éste el motivo de nuestro análisis, constatar la doctrina que existe en torno al principio de reserva de Ley en materia tributaria y como el máximo Tribunal se ha convertido en el garante de su aplicación.

La Ley debe instaurar las bases del procedimiento de creación y aplicación de los tributos3. Así pues, para hablar con propiedad de reserva de Ley, es necesario ubicarse en el esquema jurídico-político constitucional liberal4, en el cual se reconoce, por una parte, el derecho a la libertad y a la propiedad y, por otra, se impone la idea de que la Ley es la expresión de la voluntad popular que se manifiesta a través de una asamblea representativa5. Hoy en día, entendemos este principio como una expresión de la democracia en el procedimiento de establecimiento de los tributos, cuyo fin, entre otros, es alcanzar un sistema tributario justo6, y es precisamente el TC, a través de su jurisprudencia, como afirma A. GARCÍA FRÍAS7 «el guardián de la Constitución», cuyo objeto, entre otros, es lograr alcanzar la «consolidación del Estado democrático y social de Derecho».

El principio de reserva de Ley se configura como el mecanismo jurídico a través del cual se hace efectivo y concreto el principio de legalidad. Un principio que trata de garantizar fundamentalmente la exigencia de que sean los propios ciudadanos a través de sus representantes8, quienes establezcan el reparto de la carga tributaria y en consecuencia, los tributos que a cada uno de ellos se le pueden exigir9. La CE formula sin duda alguna el principio de reserva de Ley en materia tributaria –artículo 31.3– pero la ambigüedad de su redacción, plantea el problema de la delimitación del alcance y contenido de la reserva de Ley que en ella se contempla. El propio TC10 ha declarado que «no puede extraerse fácilmente la conclusión de que nuestra Constitución haya consagrado absolutamente el referido principio, con el rigor que hubiera podido tener en momentos históricos anteriores». En todo caso, lo que si reconoce el TC11 es que, no es el principio de autodisposición el único que toca el funcionamiento de la reserva de Ley tributaria, sino que ésta, en un Estado constitucional democrático, existe también al servicio de otros principios constitucionales como son «la preservación de la unidad del ordenamiento y de una básica igualdad de posición de los contribuyentes».

II. LA RESERVA DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA

La noción de reserva de Ley se extiende en la doctrina europea a partir de la formulación de O. MAYER12, para quien la reserva de Ley es una excepción de la iniciativa del Ejecutivo, que existe para objetos especialmente señalados. En la doctrina española, E. SIMÓN ACOSTA13 afirma, con absoluta propiedad, que la reserva de Ley sigue siendo una institución fundamental en la actualidad y desempeña una función probablemente más importante de la que tuvo en sus orígenes, opinión que compartimos plenamente. Por ello, el contenido actual del principio en el ordenamiento español presenta un matiz esencialmente distinto al tradicional. No sólo porque se haya superado ya el carácter mítico con el que habitualmente ha venido configurándose el derecho de propiedad, sino porque además, dicho principio debe ser interpretado de manera conjunta y de acuerdo con el contenido de otros principios14, dotados también de protección constitucional, y cuya aparición representa una indudable novedad en el ordenamiento español15.

El principio de legalidad y el de reserva de ley son con frecuencia utilizados de manera indistinta. No se establece en algunos casos la distinción que debe existir en ambos conceptos. El término principio de legalidad se refiere, en sentido amplio, a la preeminencia o imperio de la Ley en el Estado de Derecho. Dicha expresión distingue dos manifestaciones del principio. Por una parte, se habla de legalidad para designar el principio de reserva de Ley que es, en rigor, un principio de producción normativa, que opera como criterio de atribución de competencia, garantizando al mismo tiempo, la protección de algunos derechos individuales. Por otra, el principio de legalidad en el ámbito del Derecho público, que se refiere al acatamiento de la actuación administrativa a lo previsto en las leyes16. Así lo sostiene la doctrina española17, al señalar que el principio de legalidad tributaria, cuando extiende su eficacia sobre las fuentes del Derecho, recibe con más propiedad el nombre de principio de reserva de Ley, porque en realidad su función primordial consiste en poner un límite a la potestad tributaria normativa del Estado, al delimitar una parte del ámbito tributario en exclusiva a la Ley.

Para plantear un conocimiento técnico preciso de la reserva de Ley debemos partir de un concepto más amplio, más genérico, que consiste en la «reserva de normación». Una reserva de normación se organiza a través de una norma o de un grupo de normas, que nos indican cómo pueden formarse las normas en el ordenamiento jurídico18. Con la expresión «reserva de Ley» se hace referencia a la necesidad de que la regulación de determinadas materias venga dada por vía legislativa. Su predominio concreto sobre la ordenación jurídica de los tributos es lo que se conoce como principio de reserva de Ley en materia tributaria o principio de legalidad tributaria, criterio básico sobre la producción normativa en el ámbito fiscal19.Es pues cuando el principio de legalidad tributaria, desarrolla su validez normativa sobre las fuentes de derecho, que recibe el nombre de principio de reserva de Ley. Cuya función consiste en reservar un estipulado espacio de la realidad social, en este caso, el terreno tributario, al ámbito exclusivo de la Ley20.

La enunciación positiva del principio, como señalamos en la introducción, se encuentra recogida a nivel constitucional. Donde se establece por un lado, el principio propiamente dicho y se utiliza la expresión «con arreglo a la Ley». En tanto que, por otro lado, se manejan los enunciados «mediante Ley» y «de acuerdo a la Ley», que más bien parece dirigido a regular la distribución de potestades normativas entre las distintas entidades territoriales21. Pero el principio tiene un aspecto negativo, que se refiere a la salvedad de toda ingerencia de otra potestad normativa distinta de las de las Cortes Generales en la regulación de la materia amparada por dicho principio22. Su fundamento, como ha realzado el TC23, por una parte, esta propuesto para garantizar el llamado principio de autoimposición, -es decir que los tributos sean autorizados por los representantes elegidos por los ciudadanos de manera democrática-, y por otra, cumple con el propósito manifiestamente garantista del derecho de propiedad. Cuyo alcance esta limitado, como es ampliamente conocido por la doctrina, toda vez que en el ordenamiento jurídico español la reserva de ley es relativa, ya que atribuye, como afirma C. CHECA GONZÁLEZ24 «una parte de la disciplina normativa a fuentes diversas de la ley», con el objeto de establecer unas pautas para la uniformidad de dichas fuentes normativas25.

En la manifestación del principio de reserva de Ley hablamos26, en primer lugar, de una reserva de Ley formal, la cual, al ser establecida por Ley ordinaria, puede ser anulada por una Ley posterior –esta reserva de Ley corre el riesgo de confundirse con el principio de jerarquía normativa–. En segundo lugar, el principio de reserva material de Ley, viene establecido por el ordenamiento constitucional y escapa a los límites del Poder legislativo, que no podrá degradar el rango normativo de la materia reservada, si no a través de la modificación del texto constitucional. La reserva material de Ley revela un campo de competencias del Legislativo en el cual no puede entrar el Gobierno con ninguna de sus maneras de actuar. En palabras del TC, el significado último del principio de reserva de Ley «es el de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes», de manera que los mismos necesariamente «han de quedar exentos de la acción del Ejecutivo, y en consecuencia, de sus productos normativos propios, que son los reglamentos»27. El razonamiento del Máximo Tribunal deberá ser rematado, agregando que la reserva a favor del Parlamento significa también de forma continuada, una preferencia inexcusable por el procedimiento legislativo28.

E. GONZÁLEZ GARCÍA y E. LEJEUNE VALCÁRCEL29, nos hacen ver que en España, cobra una importancia especial la amplia relación de «materias a regular en todo caso por Ley»30, que desde luego vincula a la Administración, pues la expresión «con arreglo a la Ley» del artículo 31.3 de la Constitución española señala, no sólo lo que pudiéramos calificar de límite mínimo de la reserva de Ley, sino que conforma también el rasgo de...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR