El papel de europol como actor normativo de la UE en el intercambio de datos con terceros estados
| Autor | Montserrat Pi Llorens/Esther Zapater Duque |
| Páginas | 101-123 |
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Los atentados del 11 de septiembre de 2001 impulsaron la creación de una infrastructura de seguridad a nivel global que permitiera a las autoridades policiales de los distintos Estados mantener una conexión multilateral mucho más estrecha, con el principal fin de evitar otro ataque similar en un futuro. A nivel europeo, las medidas relacionadas con el Derecho penal y las relaciones exteriores formaban parte del antiguo segundo y tercer pilar y, por tanto, su regulación era competencia de los Estados miembros. No obstante, la Unión Europea (en adelante, UE) empezó a incrementar el número de iniciativas relacionadas con la dimensión exterior del pilar de Justicia y Asuntos Interiores (en adelante, JAI) después del 11-S, siendo una de ellas la creación de un marco jurídico adecuado para Europol que permitiese mejorar las relaciones de la Agencia europea con terceros Estados1.
La globalización de los grupos criminales ha provocado una mayor centralización de las instituciones y cuerpos de seguridad que buscan prevenir y combatir dichos crímenes. Concretamente, las relaciones que ha establecido Europol con terceros Estados han tenido una gran relevancia en el desarrollo de la dimensión exterior del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (en adelante, ELSJ) de la UE. Se produce así una progresiva expansión de Europol más allá de las fronteras europeas, convirtiéndose, en ocasiones, en un modelo a seguir para la transferencia de datos personales entre entes policiales a nivel global.
Europol es hoy no sólo la Agencia europea que trata el mayor número de información dentro de la UE, sino también una de las que transfiere más cantidad de datos fuera del territorio de la Unión. La Agencia manda más de 20.000 mensajes al año a terceros Estados, que muchas veces incluyen datos personales2. Ello ha hecho que la Agencia tenga una relevancia especial en la consolidación de la seguridad interna de la Unión, así como a la hora de tomar decisiones relacionadas con la seguridad exterior de ésta3. En este sentido, aunque los acuerdos de cooperación de Europol no se incluyen dentro de las políticas generales de relaciones exteriores de la Unión4, éstos han logrado que la política de seguridad de la UE tenga una influencia importante en terceros países, los cuales a menudo han tomado como refe-
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rencia la legislación de Europol a la hora de establecer sus propios están-dares de protección y seguridad de los datos.
Este artículo pretende examinar precisamente de qué formas Europol ha ido incrementando su papel normativo en el ámbito de las relaciones exteriores de la UE. Se analizarán, en primer lugar, los instrumentos jurídicos de los que dispone Europol para intercambiar datos fuera de la UE. Fundamentalmente se examinarán los acuerdos de cooperación entre la Agencia y terceros Estados. A continuación se llevará a cabo un estudio sobre la relación existente entre Europol y los Estados Unidos de América (en adelante, EEUU), centrándose especialmente en los dos acuerdos de cooperación que se firmaron en 2001 y 2002, así como el papel de Europol en las transferencias de datos financieros a EEUU mediante el acuerdo SWIFT. Finalmente el análisis concluirá con una síntesis de las principales novedades que presenta el futuro Reglamento sobre Europol, así como los cambios que introduce con respecto a las transferencias de datos a terceros Estados.
Europol no es únicamente la Agencia responsable de apoyar los Estados miembros en la prevención, lucha e investigación de crímenes, sino que además tiene la personalidad jurídica necesaria para negociar y concluir acuerdos con terceros Estados como parte de sus relaciones exteriores5. Esta personalidad jurídica ya fue otorgada a Europol antes de que se constituyera como Agencia Europea en 2010, cuando se trataba de una organización intergubernamental, pero siempre limitada al ámbito de sus funciones y conforme a sus estatutos.
El tipo de acuerdos que esta Agencia puede concluir con países terceros se llaman «acuerdos de cooperación» y se asimilan a los acuerdos internacionales que la UE podría firmar con terceros países, pero su alcance es mucho más limitado, ya que sólo se podrán adoptar en base a las competencias de la Agencia en cuestión. Una de las cláusulas que se encuentran tanto en los acuerdos de cooperación de Europol como en los acuerdos internaciones de la UE es la que define la responsabilidad jurídica de las partes. En concreto, los acuerdos de cooperación de Europol indican expresamente que si de los datos intercambiados mediante el acuerdo de cooperación se deriva un error legal o de hecho que causa un daño a un individio, dicho individuo podrá ser compensado económicamente al respecto. El procedimiento de compensación se basará en las leyes de la UE y del tercer Estado, y se exigirá a Europol o al tercer país en función de cuál haya
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compartido la información supuestamente errónea o inexacta que ha producido el daño. La misma disposición la encontramos en los acuerdos inter-nacionados concluidos entre la UE y un tercer país.
Así mismo, si una de las dos partes del acuerdo no cumple con alguna de las cláusulas firmadas por un desacuerdo en cuanto a la interpretación, primero se intentará resolver la cuestión de manera amigable. Lo mismo indican los acuerdos internacionales entre la UE y terceros países. Sin embargo, si no fuera posible, se designará un mediador a elección de las propias partes, y si no se ponen de acuerdo en su elección, se acudirá al presidente del Tribunal Internacional de Justicia para que medie la solución de conflicto. El mediador será quien decidirá qué procedimiento seguir al respecto. Este procedimiento de mediación se aleja del sistema de resolución de conflictos que se establece en muchos de los acuerdos internacionales de la UE, en los que la disputa se resolverá amigablemente o, subsidiariamente, acudiendo a los canales diplomáticos (vid. el acuerdo PNR entre EEUU y la UE). El hecho de que la solución pueda ser mediada por el presidente del Tribunal Internacional de Justicia y no por sujetos diplomáticos proporciona una mayor participación del poder judicial en el control de los acuerdos internacionales concluidos por Europol que por la propia UE.
Europol tiene competencia para adoptar acuerdos de cooperación con terceros Estados. Además, también se podrán adoptar acuerdos de trabajo con algunos de los países concretos, siempre y cuando ya exista un acuerdo de cooperación operativo previo.
Antes de entrar a analizar en que consiste cada uno de estos acuerdos, es importante examinar el origen y evolución de la normativa que regula las relaciones internacionales de Europol. En el año 1998 se adoptaron las primeras normas para las relaciones exteriores de Europol con los terceros Estados y los organismos no relacionados con la Unión Europea6. El acto establece las siguientes características: a) la posibilidad de incorporar funcionarios de enlace en la sede de Europol7, b) la opción de organizar viajes de servicio del personal de Europol a terceros Estados u organismos no
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relacionados con la Unión Europea8, y c) la posibilidad de organizar reuniones periódicas entre Europol y terceros Estados9.
Aunque es en el seno de Europol donde se adoptan estos acuerdos con terceros países, el Consejo de la UE tiene un papel importante en las relaciones exteriores de Europol. En este sentido, el acto de 1998 también regula la participación del Consejo de la UE durante las negociaciones y la aprobación de los acuerdos de cooperación10. Esta institución se encarga de redactar una primera lista con los terceros Estados y organizaciones inter-nacionales aptas para poder empezar las negociaciones con Europol11. Posteriormente, el Consejo autoriza al director de Europol para que pueda empezar a negociar con el tercer Estado en concreto. Una vez terminadas las negociaciones, las cuales suelen tardar una media de dos años, el Consejo también debe autorizar la aprobación del acuerdo12. El art. 23(2) de la Decisión del Consejo por la que se establece Europol (en adelante, ECD)13 añade que los acuerdos con terceros Estados sólo pueden adoptarse median-te «la aprobación previa del Consejo, tras consultar al Consejo de Administración y, por lo que se refiere al intercambio de datos personales, una vez reca
bado el dictamen de la Autoridad Común de Control a través del Consejo de Administración».
Actualmente Europol colabora con dieciocho Estados fuera de la UE: Albania, Australia, Bosnia Herzegovina, Canadá, Colombia, Macedonia, Islandia, Liechtenstein, Moldavia, Mónaco, Montenegro, Noruega, Serbia, Rusia, Suiza, Turquía, Ucrania, y los Estados Unidos de América14. Además, la Agencia ha firmado acuerdos con otros nueve entes y agencias de la Unión Europea, así como con tres organizaciones internacionales, incluido Interpol. También se debe añadir que Europol ha situado oficinas de En-lace en...
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