El papel de los estándares en el ámbito de la responsabilidad administrativa

Autor:María del Mar Caraza Cristín
Páginas:235-344
 
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1. Sobre el carácter objetivo y directo del sistema de responsabilidad patrimonial

El texto constitucional confirmó con los arts. 9.3, 106.2, 121 y 149.1.18ª un principio de garantía patrimonial de los particulares frente a los daños sufridos por la actividad administrativa334, principio que ya había sido introducido por el artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954 (LEF)335 y

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que se recogía en el derogado art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 (LRJAE)336.

El desarrollo de las previsiones sobre responsabilidad patrimonial de la Administración contenidas en los citados artículos 106.2 y 149.1.18ª CE ha sido acometido por el Título X de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. Estas normas establecen una regulación común a todas las Administraciones Públicas337. A este régimen se remite el art. 54 LBRL y expresamente la mayoría de los Estatutos de Autonomía338y alguna Ley autonómica reguladora del procedimiento administrativo339.

Tras la aprobación de las Leyes 39/2015 y 40/2015, que entrarán en vigor el 2 de octubre de 2016, los principios reguladores de la responsabilidad patrimonial se ubican en la LRJSP (art. 32 y ss.), mientras que las normas reguladoras del procedimiento para reclamar aquella se encuentran dispersas en diversos artículos de la LPACAP, como especialidades del procedimiento administrativo general [arts. 35.1.h), 65, 67, 81, 82.5, 86.5, 91 y 92, entre otros] y del procedimiento simplificado (art. 96.4).

Las notas esenciales del sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración que la doctrina y la jurisprudencia mayoritarias han destacado a lo largo de los años no han sido alteradas con la nueva regulación de 2015. Por una parte, se sigue tratando de una responsabilidad «directa», es decir, que los particulares tienen el derecho a ser resarcidos directamente por la Administración sin necesidad de reclamar ni de identificar previamente a la autoridad,

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funcionario, agente o empleado público cuya conducta ha causado el daño340341y, por otra parte, continúa conceptuándose como una responsabilidad de tipo «objetivo», al margen de la existencia o no de culpa en la producción del daño. El deber de indemnizar de la Administración no depende, por tanto, de la culpa del agente, lo cual únicamente es un hecho generador de su propia responsabilidad patrimonial342.

No obstante, lo dicho sobre el carácter «directo» y «objetivo» de la responsabilidad patrimonial no debe conducirnos a pensar que nos encontramos ante

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un sistema de responsabilidad similar a un seguro a todo riesgo. La doctrina y la jurisprudencia vienen subrayando que «no cabe considerar que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a estas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados, derivada de la actividad de estos, por el hecho de que ejerzan competencias en la ordenación de un determinado sector o sea necesaria su autorización, porque, de lo contrario [...], se transformaría aquel en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico», siendo necesario que «el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social»343.

En esta línea se expresa en varias de sus Sentencias de 2012 el Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 5 de Bilbao344, haciendo un llamamiento al equilibrio y la ponderación a la hora de interpretar el sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración. Dice:

El instituto de la responsabilidad patrimonial debe ser analizado con una gran dosis de equilibrio y ponderación que evite cualquier perspectiva maximalista, pues el hecho de que las Administraciones Públicas tengan algo que ver en todas las esferas de la vida de los ciudadanos no debe conducir a una interpretación distorsionada del Estado social y democrático de Derecho. Esta forma estatal debe ser rectamente interpretada evitando cualquier desfiguración del llamado “Estado del bienestar” que conduzca a identificarlo como “asegurador universal” de todos los infortunios que acaezcan a la ciudadanía; de lo contrario se rompería el equilibrio entre las garantías que protegen a los ciudadanos y las que tutela el interés general.

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La responsabilidad patrimonial de la Administración, en su concepción constitucional y en su configuración legal, en tanto que determina el derecho a ser indemnizado por lesión sufrida, aparece no cuando la lesión se produzca con ocasión del funcionamiento ?normal o anormal? de los servicios públicos, sino ?y así lo deja meridianamente claro el artículo 106.2 de nuestra Norma Suprema y el artículo 139.1 de la Ley 30/1992? solo de la que se produzca como consecuencia de ese funcionamiento, exigiendo la concurrencia de relación de causalidad entre ese actuar administrativo previo y la lesión padecida

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Asimismo, la mera titularidad del servicio no determina la responsabilidad de la Administración frente a cualquier consecuencia, tal y como se explicita en numerosas Sentencias del TS345:

[...] la jurisprudencia viene modulando el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial, rechazando que la mera titularidad del servicio determine la responsabilidad de la Administración respecto de cualquier consecuencia lesiva relacionada con el mismo que se pueda producir, lo que supondría convertir a la Administración en aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, siendo necesario, por el contrario, que esos daños sean consecuencia del funcionamiento normal o anormal de la Administración

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En este sentido se han manifestado igualmente el Consejo de Estado y los órganos consultivos de las Administraciones autonómicas. Así, el Consejo Consultivo de Andalucía, en su dictamen 77/2000, de 18 de mayo (núm. de marginal II.59), asevera que:

Hay que huir, pues, de los razonamientos apresurados que, con solo apelar al deber de indemnizar al margen de la concurrencia del factor culpa o negligencia, olvidan que la responsabilidad administrativa ha de estar firmemente ligada al concreto desenvolvimiento del funcionamiento de un servicio público. Es por ello que, al margen de postulados dogmáticos y por muy objetivo que sea este género de responsabilidad, la apreciación de la concurrencia del nexo causal solo puede realizarse a la luz de los deberes de prestación que conforman el servicio público. La Administración no es el garante o responsable residual de todo daño que, aun producido con ocasión de la utilización de un servicio público, no tenga determinada su causa, por lo que solo acudiendo a una conexión remota con el funcionamiento de aquel cabría establecer una difusa relación de causa a efecto en la que, además, por hipótesis, incidirían otros factores causales totalmente ajenos al actuar administrativo

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En definitiva, no puede reconocerse incondicionadamente que la Administración responda de todo daño que se produzca, pues ello puede provocar riesgos visibles en la aplicación práctica del sistema en un Estado social, democrático y de Derecho346.

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Desde hace años, en España hay un importante sector doctrinal que viene alzando su voz contra la interpretación tradicional valedora del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, reclamando una modificación tanto de la institución como de su alcance.

Voces tan prestigiosas como la del profesor Garrido Falla347han defendido que la responsabilidad de la Administración se limite a los casos de funcionamiento anormal, postura esta que no es compartida por los Tribunales que, con base en el carácter objetivo de la responsabilidad, reconocen al particular el derecho a ser resarcido de toda lesión que traiga causa en un funcionamiento normal o anormal de un servicio público, entendido en ese sentido amplio ya expuesto anteriormente, esto es, como «giro o tráfico administrativo» o «hacer y actuar de la Administración», abarcando toda actividad, quehacer, gestión o actuación348, reglada o discrecional, de la Administración Pública sujeta al Derecho Administrativo, ya sea de naturaleza jurídica, política349, puramente material o normativa.

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En esta línea, entre los autores350que con más fuerza mantienen esta postura crítica, hay que destacar a Oriol Mir Puigpelat351.

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Idéntico debate sobre la crisis del carácter objetivo del sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas y la necesidad de su replanteamiento está teniendo lugar en otros países, cuyas normativas...

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