El papel de los defensores del pueblo nacionales en el control de frontex: estudio del caso español

Autor:Carlos Calderiña Pavón
Páginas:65-79
 
ÍNDICE
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I Introducción

La Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores de los Estados miembros de la Unión (FRONTEx ), ha sido a menudo criticada por supuestamente producirse vulneraciones de derechos fundamentales en acciones coordinadas por ella. Especialmente en los vuelos de retorno, donde la naturaleza de la situación conlleva que se tomen decisiones potencialmente en conflicto con derechos fundamentales. La crítica imperante frente a la agencia viene derivado de la falta de transparencia y de la dificultad de atribuir responsabilidades debido a su funcionamiento intergubernamental.

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La finalidad de la comunicación es examinar el control democrático que tienen los Defensores de los Pueblo nacionales sobre la agencia FRONTEx . Se valorará la capacidad de facto de influir en las decisiones de FRONTEx , así como la metodología utilizada para proveer de información a la Ombudsman Europea, la cual sí tiene competencias para dirigir de manera directa sus opiniones ante las agencias europeas y al Parlamento Europeo1. Posteriormente se analizarán cuáles son los hitos conseguidos por las diferentes aportaciones de los defensores de los pueblos nacionales que afectan a la agencia FRONTEx .

Este artículo también examinará la carta enviada el 29 de abril de 2015 por parte de la Defensora del Pueblo Español, Soledad Becerril, a su homóloga europea, Emily O’Reilly, en la que se denunció un conjunto de actos realizados por FRONTEx en los vuelos de retorno, con la finalidad que le fuesen trasladados directamente a la susodicha agencia.

Así mismo, este artículo estudiará el núm. OI/9/2014/MHZ. En él se podrá observar cuál es la metodología que utiliza el Ombudsman Europeo para nutrirse de la información facilitada por los ombudsman nacionales, y la repercusión final que tiene en las recomendaciones que se realizan a la agencia europea por parte de estos últimos, ejemplificado en los dos recientes actos/publicaciones que afectan a FRONTEx : la Guía de Conducta para los Joint Return Operations aéreos y la aprobación del mecanismo individual de queja.

Para valorar de manera efectiva el control democrático por parte de los Ombudsmen nacionales a FRONTEx , es necesario analizar, aunque muy superficialmente, si este control se puede producir fruto de la asunción de competencias y, consecuentemente, de responsabilidades.

Finalmente se establecerán las conclusiones de la investigación, donde se podrá valorar cuál es el papel real de los defensores de los pueblos nacionales en el funcionamiento de la agencia e, incluso, la influencia que tienen frente a los órganos legislativos de la UE.

II El punto de partida: la actuación de la defensora del pueblo español

El 29 de abril de 2015, fruto de su participación en el x seminario de la red Europea de Defensores del Pueblo nacionales celebrado en varsovia (Polonia), Soledad Becerril, defensora del Pueblo Español, remitió una serie de peticiones a su homóloga europea Emily O’Reilly, con el objetivo de mejorar el Código de Conducta2 en las operaciones de deportación de inmigración

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ilegal (en adelante, Joint Return Operations o JROs) que están bajo el cobijo de la Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores de los Estados miembros de la Unión (FRONTEx ).

Estas peticiones son fruto de un seguimiento realizado en años anteriores: Soledad Becerril se personó de manera no anunciada en siete JROs entre el 2013 y el 2015, incluso viajó en uno de ellos con destino a Islamabad (Pakistán), actuando bajo el marco del Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura en España3. En ellos pudo valorar y observar cuáles son las carencias que existen respecto a las deportaciones de extranjeros en situación irregular por parte de funcionarios policiales españoles que actúan bajo la coordinación y supervisión de FRONTEx . Según la legislación española, la Defensora del Pueblo tiene la posibilidad de personarse de manera física, independiente y no anunciada, en aquellos lugares o emplazamientos en los que se encuentran personas privadas de libertad, con la finalidad de prevenir la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes4.

En el correspondiente informe anual que la Defensora del Pueblo presenta al Parlamento Español en 2015, se denuncian una serie de elementos que vulneran los Derechos fundamentales durante los vuelos de retorno, entre otros5:

  1. Necesidad que se realice un reconocimiento médico previo o fit-to-travel a todos aquellos extranjeros que vayan a ser expulsados, y no solo a los que tengan alguna patología médica conocida. Se plantea la posibilidad de que tal examen médico sea realizado en los centros de internamiento de extranjeros, o bien por el propio médico que acompaña al operativo en el vuelo.
    2. Se solicita que exista presencia médica en todos los vuelos de repatriación, deseablemente con conocimientos de inglés.
    3. Necesidad de la presencia de un intérprete.
    4. Necesario tanto un desfibrilador como un frigorífico para la conservación de material médico.
    5. Necesidad de crear un mecanismo de reclamación para el caso que las personas que van a ser repatriadas entiendan que se ha vulnerado sus derechos fundamentales, tanto por el personal nacional como por aquellos operados por FRONTEx .
    6. Que los escoltas que participan en los vuelos de repatriación estén correctamente identificados.
    7. Que se produzca una grabación de todos los vuelos de retorno.

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Siendo la carta un elemento sin consecuencias judiciales, se produjo un control democrático, al surgir un aluvión de críticas por diferentes sectores de la sociedad, que hicieron que el director adjunto de FRONTEx , Gil Arias, se viese obligado a contestar públicamente. Siguiendo las líneas directrices predominantes en FRONTEx respecto a este tipo de cuestiones, Gil Arias alegó que la única función de FRONTEx en este tipo de vuelos es la de ejercer de interlocutor entre las partes que participan. Además, ostenta que son los países organizadores del vuelo los encargados de proporcionar el personal necesario al no poseer FRONTEx ese personal disponible:

«We don’t have any medical personnel. This must be provided by the country organizing the flight, just like the monitoring, the interpreters and the bodyguards» 6 .

El control institucional al que se ve sometido FRONTEx por parte de la Defensora del Pueblo español se produce básicamente de manera indirecta. La direccionalidad surge del art. 228 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, en donde la Ombudswoman Europea está facultada para iniciar de oficio investigaciones sobre casos que tengan relación o conexión con instituciones, oficinas u organismos de la UE. Para ello, puede instar a los Defensores de los Pueblos nacionales a que le remitan informes u opiniones sobre actos que considere oportunos, mediante la conocida como Network European Ombudsman. Siguiendo la senda de la normativa aplicable, Soledad Becerril decidió poner en conocimiento de la Ombudswoman Europea aquellas mejoras en los vuelos de deportación que son coordinados por FRONTEx .

III El papel de los defensores de los pueblos nacionales ante las acciones de frontex

Uno de los casos donde es posible observar el rol y la importancia de los Ombudsmen nacionales ha sido el caso núm. OI/9/2014/MHZ. A fecha de 20 de noviembre de 2014, la Defensora del Pueblo Europeo remitió una carta al director adjunto de FRONTEx , Gil Arias Fernández, en la que le comunicaba que por su propia iniciativa iniciaría controles en las operaciones de retorno en las que FRONTEx actuase, supervisando que no se produjese ningún tipo de violación de los derechos fundamentales7. En esta misma carta, informó al director adjunto ejecutivo que mediante la Network European Ombudsman, se realizaría un control efectivo por parte de los Ombdusmen nacionales de las operaciones de FRONTEx en los vuelos de retorno, remitiendo informes a la Ombudswoman Europea para informar de cualquier

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tipo de violación que se pudiera producir y trasladando sus experiencias nacionales conforme a las violaciones de derechos fundamentales en los JROs.

La Ombudswoman Europea remitió una comunicación a sus collegues nacionales8 para que le hicieran llegar todo aquel conjunto de quejas, sugerencias o elementos de mejora en vuelos de retorno (potencialmente sensibles a la vulneración de los derechos fundamentales), para poder ser capaz de recibir el máximo grado de información.

Se recibió la respuesta de 20 Defensores del Pueblo de un total de 36 países9. Del estudio de las citadas respuestas, se observa como existieron diferentes tipos de actitudes frente a la solicitud de información de la Ombudsman europea:

— Por un lado, defensores del pueblo nacionales que han supervisado vuelos de retorno. Se produjo un trasvase de información al tener experiencia previa. Los países que tuvieron más repercusión fueron los defensores del pueblo de España, Polonia, Malta, Suecia y Holanda10. En sus comunicados, son capaces de plasmar su voluntad de seguir supervisando los vuelos de retorno, y transferir la experiencia previa que habían tenido en los JROs, apoyando el trabajo de la Ombudswoman Europea y facilitando la labor de la misma.

— En cambio, se puede observar que en otros Estados como Alemania, Chipre, Eslovaquia o Irlanda su actitud es radialmente diferente. Afirman muchos de ellos que no tienen competencias suficientes como para supervisar los citados vuelos o, incluso, alegan no ostentar de suficientes recursos económicos o técnicos para realizar el esperado control. Debido a ello, el objetivo de recaudar información de estos países se ha visto mermado fruto de vicisitudes políticas o competenciales...

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