Panorama del derecho urbanístico español: balance y perspectivas
| Autor | Martín Bassols Coma |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Alcalá de Henares |
I. LA CONSOLIDACION DEL DERECHO URBANISTICO EN EL MARCO DE LA CULTURA DEL DERECHO PUBLICO
A la hora de formular un balance panorámico sobre la situación de nuestro Derecho Urbanístico la primera nota que debe destacarse es el importante peso específico que en su manifiesta consolidación ha desempeñado el factor legislativo. En efecto, en torno a las cuatro grandes leyes del Suelo y Ordenación Urbana de 1956, 1975, 1990 y la recientísima de 1998 -con sus correspondientes, refundiciones, modificaciones parciales y desarrollos reglamentarios- se ha articulado el Derecho Urbanístico de esta segunda mitad del siglo XX que paralelamente ha sido el período en que España ha experimentado un espectacular cambio, sin precedentes, hacia una sociedad urbanizada.
Este paralelismo entre la Normatividad Urbanística y el desarrollo urbano presupone la aplicación de la norma en un contexto de cambio social y, como consecuencia de ello, el atractivo de esta joven rama del Derecho que ha concitado múltiples vocaciones en la investigación científica y en su aplicación práctica que han sido las auténticas claves de que hoy podamos hablar de una plena consolidación del Derecho Urbanístico y que podamos celebrar este I Congreso de Derecho Urbanístico con la seguridad plena de que va a tener continuidad en el nuevo siglo que está en inminente camino.
Esta sensibilidad jurídica por el Urbanismo no constituye propiamente una novedad de nuestra época o una vocación tardía de nuestros legisladores y juristas, sino la reanudación de una importante y pionera tradición comenzada en la segunda mitad del siglo XIX en el momento que se iniciaban los primeros pasos de la urbanización.
Precisamente la falta de sincronía entre este incipiente Derecho Urbanístico y el desarrollo económico y urbanístico de nuestra sociedad interrumpió esta brillantísima tradición durante la primera mitad del presente siglo. Es de justicia recordar en esta ocasión la anticipación y prioridad cronológica en el marco del Derecho Urbanístico comparado de nuestra legislación urbanística. En efecto, las leyes de Ensanche de 1864, 1876 y 1892, junto con la de Saneamiento y Mejora Interior de Poblaciones de 1885, en cuanto normas globales y sistemáticas de la disciplina de los desarrollos y transformaciones urbanas se adelantarían a las de otros países europeos con un proceso de industrialización y urbanización más relevante y acelerado no dispondrán de normativas de esta naturaleza hasta el primer decenio del presente siglo. La explicación de esta aparente paradoja de que un país con unos índices de industrialización y urbanización bajos dispusiera de una sólida legislación urbanística y lo más significativo que un español haya legado al mundo el vocablo «urbanización» -neologismo que ha sido asumido por la mayoría de los países latinos y cuyas derivaciones sirven para calificar nuestra disciplina (vid. J. GARCIA BELLIDO, «Inicios del lenguaje de la disciplina urbanística en Europa y difusión internacional de la urbanización de Cerdá», en Homenaje al profesor A. Bonet Correa, Madrid, 1994)- se debe, sin duda, a la labor excepcional de I. CERDA, que en 1867 publicó Teoría general de la urbanización. El rescate de documentos hasta ahora desconocidos pone de relieve la impresionante labor desarrollada tanto en el orden técnico como en el de los fundamentos económicos y jurídicos por CERDA, quien ya en 1874 sugería la creación de una Cátedra de «urbanización y rurización territorial» en la Escuela de Caminos o en la de Arquitectura, importantes iniciativas que por la incuria cultural y la interrupción del proceso urbanístico cayeron desgraciadamente en el olvido (M. BASSOLS COMA, «Los inicios del Derecho Urbanístico en el período del liberalismo moderado y en el sexenio revolucionario (1846-1876: El ensanche de la ciudad como modelo urbanístico y sistema jurídico», en Ciudad y Territorio, vol. XXVIII, núm. 107-108, 1996).
La Ley del Suelo de 1956 representó, por lo tanto, la recuperación de una vigorosa tradición, si bien con importantes incorporaciones y asimilaciones de la cultura del Derecho Urbanístico comparado de la época. Su contenido constituía una brillante síntesis de técnicas de planificación, ordenación de la propiedad del suelo, financiación patrimonial de dotaciones públicas y equipamientos, procedimientos de actuación y de policía de la construcción, insertadas en el seno de la Administración local, bajo la supervisión de la Administración estatal de la época. Cada una de estas distintas piezas ha experimentado mutaciones de sistemática y de concepción a lo largo de estos cuarenta y dos años últimos pero ha logrado mantener la estructura de un determinado modelo normativo, modelo que, como tendremos ocasión de comprobar, está en un proceso de cambio con algunos aspectos hasta cierto punto alarmantes. Como denominador común de este modelo merece destacarse su encuadramiento desde un primer momento en la órbita del Derecho público y, singularmente, del Derecho Administrativo, no sólo por el protagonismo a desarrollar por los entes locales, sino por la presencia de las técnicas jurídicas del Derecho Administrativo, indicio todo ello que el proceso urbanístico se enfocaba normativamente como una función administrativa destinada a asegurar la participación de la comunidad en la toma de decisiones configuradoras de la inserción de los edificios, infraestructuras y servicios urbanísticos en el espacio y el tiempo. La confirmación definitiva de esta inserción en la órbita del Derecho público tuvo lugar con la Constitución de 1978 (arts. 47 y 148.1.3), momento cumbre de recepción constitucional de las principales piezas de este modelo normativo en vinculación con nuevos valores propiciados por el texto constitucional como la vivienda, el medio ambiente o la protección del patrimonio histórico o la calidad de vida que van a alcanzar nada menos que la condición de Principios Rectores de la política social y económica. Este cualitativo tratamiento constitucional que constituyó una novedad en el panorama constitucional de la época ha permitido mantener el texto constitucional una función inspiradora compatible con distintas opciones político-económicas en contraste con otros textos constitucionales como el contemporáneo de Portugal, mucho más concreto e ideológico que ha tenido que ser revisado en materia urbanística varias veces en menos de veinte años.
De las peculiaridades de este contexto de emergencia se deriva que en la órbita del Derecho público se haya desarrollado una gran dedicación al tratamiento científico del Derecho Urbanístico, siendo perfectamente común que nuestras Universidades dediquen cursos completos de grado, doctorado y postgrado al Derecho urbanístico desde la óptica del Derecho público. Ello en absoluto implica la pretensión de un monopolio, antes al contrario, como tendremos ocasión de destacar, cada día son más relevantes los aportes de otras disciplinas, y precisamente, los planteamientos más críticos y sugerentes derivan de estas otras ramas que en los últimos años han iniciado una preocupación creciente por el Derecho Urbanístico. El crecimiento de la producción científica es extraordinario. En 1964 formulé en la Revista de Documentación Administrativa (Ref.) un ensayo de catalogación de la producción bibliográfica, registrando 107 trabajos, a los tres años (Revista de Derecho Urbanístico, núm. 1) había catalogado ya 158. Hoy día se precisaría una monografía de muchas páginas para catalogar toda la producción jurídica.
A la consolidación del Derecho Urbanístico no ha contribuido sólo la doctrina científica o el análisis erudito. Bien es cierto que nuestro modelo normativo urbanístico está sazonado de planteamientos ideológicos, de categorías doctrinales y de fórmulas técnicas que pueden atraer poderosamente la atención erudita, pero no debemos olvidar una máxima de un clásico del Derecho Administrativo, «las máximas políticas, las proposiciones doctrinales, las definiciones teóricas, aunque se inserten en el texto de la Ley, no participan de su fuerza normal, no son reglas de derecho. Las opiniones científicas emitidas por el legislador pueden, en todo momento, ser refutadas y desbaratadas por cualquier profesor» (OTTO MAYER, Derecho administrativo alemán, Depalma, 1949, vol. I, pág. 96). Esta cita creo que viene a cuento porque hemos tenido abundantes ejemplos en estos últimos años de este debate en torno a expresiones doctrinales y matices ideológicos. Por ello, entiendo que la consolidación del Derecho Urbanístico se ha debido en buena parte a la gran aportación de los operadores del Derecho Urbanístico desde sus distintas esferas de actuación: desde la Administración, desde la práctica profesional privada, desde la función pública, sin olvidar la gran aportación de la jurisprudencia. Los puntos de vista, a menudo contradictorios, de estos distintos operadores jurídicos han indudablemente hecho avanzar al Derecho Urbanístico y corregir sus múltiples disfunciones. Esta lucha de todos los estamentos jurídicos por imprimir criterios jurídicos -desde las distintas posiciones y enfoques- al proceso urbanizador merece ser recordado y ponderado por cuanto podían haber sido perfectamente desplazado por la visión tecnológica de dicho proceso. Hoy, por el contrario, el diálogo entre lo jurídico y lo técnico es perfectamente normal y con el respeto mutuo, habiéndose logrado una interdisciplinariedad envidiable en comparación con otros sectores de la actividad social. En 1959 se celebró en Barcelona el I Congreso Nacional de Urbanismo, en plena colaboración entre las distintas ramas técnicas del urbanismo con las aportaciones jurídicas.
La Revista de Derecho Urbanístico, creada en 1967 (Ref.) (hoy Revista de Derecho Urbanístico y de Medio Ambiente), a la que tuve la oportunidad de participar en su fundación, bajo la dirección de J. MARTIN BLANCO y el editor LEANDRO ALEGRIA, padre del actual secretario de la Asociación Española de...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba