El pacto local canario
| Autor | Juan José Rodríguez Rodríguez |
| Cargo del Autor | Director del Instituto Canario de Administración Pública (ICAP) y miembro de las Asociaciones Españolas de Derecho Deportivo y de Abogados Laboralistas y fundador de la Asociación Profesional de Técnicos Superiores de Administración Local de La Palma "Pedro Pérez Díaz". |
| Páginas | 31-48 |
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Las competencias de las Entidades Locales no fueron fijadas en la Constitución de 1978 (como sí lo fueron las del Estado y las de las CCAA), sino diferidas al legislador ordinario. Es más, tuvieron que pasar hasta siete años, para que este legislador aprobara la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, que vino a establecer una competencia genérica, los servicios mínimos obligatorios que debían prestar las Corporaciones Locales y definió su ámbito competencial con base en el concepto jurídico absolutamente indeterminado de "interés local" 18. Aún más Page 32tarde, la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Hacienda Locales, vino a paliar parcialmente los problemas de financiación de la Administración Local. En definitiva, el constituyente y el legislador ordinario parecen arrastrar la cultura administrativa local del siglo XIX en la que la Administración Local ocupaba un lugar secundario ante el Estado identificado con el Gobierno y la Administración Central.
Precisamente, en este período, es donde se sitúa el antecedente inmediato de lo que se ha dado en llamar el "Pacto Local", que tiene su origen en las reivindicaciones de los Ayuntamientos ante la insuficiencia de los mecanismos arbitrados por la LBRL y la LHL para hacer frente a las demandas ciudadanas, tanto en cuanto a la atribución de competencias como a la capacidad financiera de las Corporaciones Locales, déficit ambos ya crónicos en la historia del municipalismo.
La falta de respuesta del Gobierno de entonces, es lo que provoca la celebración de una Asamblea Extraordinaria de la FEMP19, los días 5 y 6 de noviembre de 1993, en La Coruña20, con el objeto de promover la consecución de un Pacto Local, destinado principalmente a solucionar los ya citados déficit competencial y financiero de las CCLL, reivindicaciones que siguen monopolizando hasta el momento presente la idea central del "Pacto local".
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Las mencionadas demandas tenían como base el principio de subsidiariedad, que había destapado entonces el artículo 3.B del Tratado de la Unión Europea en ese ámbito 21, aunque la Carta Europea de la Autonomía Local, de 1985, ya lo recogía materialmente22. El principio de subsidiariedad, en expresión de Fraga Iribarne, no quiere decir otra cosa que "la ordenación política administrativa y los correspondientes ordenamientos jurídicos se construyan de abajo a arriba, resolviendo en cada nivel cuanto sea posible, lo más cerca de la base y de los legítimos intereses correspondientes. Lo íntimo a nivel familiar, lo inmediato a nivel parroquial, lo local a nivel municipal... y así sucesivamente a los niveles comarcal, provincial y regional!'
La propia doctrina de la Administración Única o Común, propugnada por Fraga Iribarne en 1992, camina en el mismo sentido, dado que "no se reduce a la opción Administración estatal - Administración autonómica, sino que establece que el proceso no se completaría si no se produjese un proceso paralelo de desconcentración (o descentralización) de competencias de la Administración autonómica hacia las Administraciones locales en todos aquellos servicios en que la prestación por estos entes redundara en un mejor servicio al ciudadano". Los fundamentos teóricos delPage 34 proceso alcanzan asimismo a los principios de descentralización -lógico-, autonomía, participación, modernización, eficacia y economía.
Ahora bien, tras arduas negociaciones, que se retomaron con mayor ahínco en 1996 (ya en 1994 el Gobierno había elaborado un primer documento de trabajo denominado "Documento Marco sobre el Pacto Local"), Estado y Municipios llegaron a la conclusión de que la mayoría de las competencias susceptibles de traspaso a los Ayuntamientos correspondían a las CCAA, tras el importante proceso de descentralización que se había producido en España en el marco del Estado de las Autonomías diseñado por la CE (hasta el 65% de las medidas que solicitaba la FEMP se residenciaban en el nivel territorial autonómico)23.
Este hecho provoca que se deje de hablar de "Pacto Local", al menos de forma oficial, y aparezca la nueva denominación de "Medidas para el desarrollo del Gobierno Local" en 1997, que finalmente se materializa en 1999, mediante un conjunto de leyes, todas de 21 de abril, que suponen importantes reformas legales, a la mayoría de las cuales se hace referencia en el presente trabajo. Las leyes a las que afectó la reforma fueron:
- Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local.
- Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.
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- Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General.
- Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del Derecho de Reunión.
- Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación.
- Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana.
- Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre el Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.
- Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas 24.
En la actualidad, el reparto de los recursos públicos se distribuye entre un 48% para el Estado, un 36,28% para las CCAA y apenas un 15,68% para las Entidades Locales. El Pacto Local persigue una distribución más equitativa, en la cual el Estado asuma entre el 40 y el 50%, las CCAA entre un 25 y un 30% y los gobiernos locales otro 25-30%. Es evidente, por tanto, que son las instancias autonómicas las que deben deshacerse de parte de su marco competencial en beneficio de las entidades que comprende la Administración Local25.
Además, habrá que tener presente que los gobiernos locales han venido prestando una serie de servicios que ex-Page 36ceden de sus estrictas competencias, bien por la propia demanda de los ciudadanos, bien porque la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma respectiva los presta de manera insuficiente, bien porque el artículo 25.1 LBRL establece que "el Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal", bien por razones estrictamente propagandísticas de la autoridad de turno (se trata de servicios educativos, de empleo, culturales, sociales, deportivos, etc.). Resulta obvio que esta tendencia acrecienta el déficit financiero que vienen soportando las Corporaciones locales, aparte de las lógicas duplicidades que en ocasiones provocan actividades desarrolladas por los municipios, aunque algunos de los servicios citados sean parcialmente financiados por las CCAA o el Estado. De ahí que, pese a que la Administración Local gestiona poco más del 15% de los recursos públicos, disponga de una plantilla que supera el 23% del conjunto de los empleados públicos del país.
Asimismo, en este marco de desarrollo y modernización de los gobiernos locales, se ha de situar la Ley de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, también conocida como "Ley de Grandes Ciudades", que ha entrado en vigor el 1 de enero de 200426, y que se plantea en la misma línea del "Pacto Local". Esta Ley trae su causa de la aprobación de una Proposición no de Ley en el Congreso de los Diputados, de 11 de marzo de 2003, conPage 37 el fin de: a) Impulsar y potenciar la participación ciudadana en el ámbito municipal, para lograr el máximo acercamiento e intercomunicación entre los cargos electos y los vecinos; b) Establecer el marco legal adecuado para que los gobiernos locales dispongan de las potestades necesarias para regular y proteger las relaciones de convivencia de interés local, así como los servicios, patrimonio e infraestructuras públicas locales; c) Perfeccionar los instrumentos políticos de control y fiscalización de la gestión desarrollada por los equipos de gobierno municipal; y d) configurar un régimen específico para los municipios de mayor población, con una regulación orgánico-funcional más adecuada a sus necesidades, a la complejidad de su actividad y al volumen de los recursos que han de gestionar.
Las modificaciones más importantes que introduce la nueva Ley, que tiene carácter básico, son las siguientes:
- Se refuerza el papel de las mancomunidades de municipios, de forma que, por una parte, se mejora la regulación de sus potestades, y, por otra parte, se establece la posibilidad de que puedan crearse entre municipios de distintas CCAA.
- La Comisión de Gobierno pasa a denominarse "Junta de Gobierno Local", expresión que, de conformidad con la exposición de motivos de la Ley, tiende a...
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