Pacto europeo sobre inmigración y asilo

El Consejo Europeo considera que la inmigración legal debe obedecer a una voluntad Page 297 doble, la del emigrante y la del país de acogida, con un objetivo de beneficio mutuo. Recuerda que corresponde a cada Estado miembro decidir las condiciones de admisión en su territorio de los emigrantes legales y fijar en su caso, su número. La determinación de los contingentes que de ello pueden resultar podría hacerse en colaboración con los países de origen. El Consejo Europeo pide a los Estados miembros que apliquen una política de inmigración seleccionada, en particular con respecto a las necesidades de su mercado laboral, y concertada, teniendo en cuenta el impacto que puede tener en los demás Estados miembros. Por último, destaca la importancia que conviene conceder a una política que permita un trato equitativo de los emigrantes y su integración armoniosa en la sociedad del país de acogida.

En este sentido, el Consejo Europeo conviene en lo siguiente:

1. invitar a los Estados miembros y a la Comisión a que, respetando el acervo comunitario y las preferencias comunitarias y teniendo en cuenta el potencial en término de recursos humanos en el seno de la Unión Europea, apliquen con los medios más convenientes políticas de inmigración profesional que tengan en cuenta todas las necesidades del mercado laboral de cada Estado miembro, de acuerdo con las conclusiones del Consejo Europeo de 13 y14 de marzo de 2008;

2. reforzar el poder de atracción de la Unión Europea para los trabajadores altamente cualificados y adoptar nuevas medidas para facilitar en mayor medida la acogida de estudiantes e investigadores y su circulación en la Unión;

3. velar, fomentando la migración temporal o circular, de acuerdo con las conclusiones del Consejo Europeo de 14 de diciembre de 2007, porque estas políticas no favorezcan la fuga de cerebros;

4. controlar mejor la inmigración familiar, pidiendo a cada Estado miembro que, excepto en el caso de categorías particulares, tenga en cuenta en su legislación nacional, en cumplimiento del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, sus capacidades de acogida y las capacidades de integración de las familias, en función de sus recursos y condiciones de alojamiento en el país de destino así como, por ejemplo, de su conocimiento de la lengua del país;

5. reforzar la información mutua sobre migraciones mejorando en caso necesario los instrumentos existentes;

6. mejorar la información sobre las posibilidades y condiciones de la inmigración legal, en particular estableciendo lo antes posible los instrumentos necesarios a tal fin;

7. invitar a los Estados miembros a que establezcan, de acuerdo con los principios comunes aprobados en 2004 por el Consejo, según los procedimientos y con los medios que consideren adaptados, políticas ambiciosas para promover la integración armoniosa, en su país de acogida, de los emigrantes que tengan intención de instalarse en él de forma duradera. Estas políticas, cuya aplicación exigirá un verdadero esfuerzo de los países de acogida, deberán basarse en el equilibrio entre los derechos de los emigrantes (en particular el acceso a la educación, al empleo, a la seguridad y los servicios públicos y sociales) y sus deberes (respeto de las leyes del país de acogida). Implicarán medidas específicas para favorecer el aprendizaje de la lengua y el acceso al empleo, factores esenciales de integra-Page 298ción; harán hincapié en el respeto de las identidades nacionales de los Estados miembros y la Unión Europea y de sus valores fundamentales, como los derechos humanos, la libertad de opinión, la democracia, la tolerancia, la igualdad entre hombres y mujeresy la obligación de escolarizar a los menores. El Consejo Europeo invita asimismo a los Estados miembros a que tomen en consideración, aplicando las medidas adecuadas, la necesidad de luchar contra las discriminaciones de que pueden ser víctimas los emigrantes;

8. promover el intercambio de información sobre mejores prácticas en materia de acogida e integración de acuerdo con los principios comunes aprobados en 2004 por el Consejo, así como medidas comunitarias de apoyo a las políticas nacionales de integración.

El Consejo Europeo confirma su determinación de luchar contra la inmigración irregular. Recuerda su compromiso en favor de la aplicación efectiva de tres principios fundamentales:

- es necesario reforzar la cooperación de los Estados miembros y de la Comisión con los países de origen o tránsito para luchar contra la inmigración irregular en el marco del Enfoque Global de la Migración;

- los extranjeros en situación irregular en el territorio de los Estados miembros deben abandonar dicho territorio. Cada Estado miembro se comprometerá a garantizar la aplicación efectiva de este principio, dentro del respeto del Derecho y la dignidad de las personas implicadas, dando preferencia al retorno voluntario, y reconocerá las decisiones de retorno adoptadas por otro Estado miembro;

- todos los Estados tienen la obligación de volver a admitir a sus nacionales que se encuentren en situación irregular en el territorio de otro Estado.

A tal fin, el Consejo Europeo conviene en lo siguiente:

1. limitarse a regularizaciones caso por caso y no generales, en el marco de las legislaciones nacionales, por motivos humanitarios o económicos;

2. celebrar acuerdos de readmisión con aquellos países con los que resulte necesario, bien a escala comunitaria o bien con carácter bilateral, de modo que cada Estado miembro disponga de los instrumentos jurídicos para garantizar la expulsión de los extranjeros en situación irregular; se evaluará la eficacia de los acuerdos comunitarios de readmisión; deberán revisarse los mandatos de negociación que no hayan prosperado; los Estados miembros y la Comisión se concertarán estrechamente con ocasión de la negociación de los futuros acuerdos de readmisión a escala comunitaria;

3. velar, con arreglo a las modalidades de políticas de entrada y de estancia de los nacionales de países terceros o, en su caso, de otras políticas, incluidas las modalidades del marco de la libre circulación, por la prevención de los riesgos de inmigración irregular;

4. desarrollar la cooperación entre los Estados miembros recurriendo, sobre una base voluntaria y en la medida necesaria, a dispositivos comunes para Page 299 garantizar la expulsión de los extranjeros en situación irregular (identificación biométrica de los clandestinos, vuelos conjuntos, etc.);

5. reforzar la cooperación con los países de origen y tránsito, en el marco del Enfoque Global de la Migración, con el fin de luchar contra la inmigración irregular, llevar a cabo en particular una ambiciosa política de cooperación policial y judicial con estos países para luchar contra las redes internacionales de tráfico de emigrantes y trata de seres humanos, e informar mejor a las poblaciones amenazadas a fin de evitar los dramas que pueden ocurrir, en particular en el mar;

6. invitar a los Estados miembros, en particular con la ayuda de los instrumentos comunitarios, a que se doten de dispositivos de incitación en relación con la ayuda al retorno voluntario y a que se informen mutuamente a este respecto con el fin de prevenir el retorno abusivo a la Unión Europea de las personas que hayan recibido estas ayudas;

7. invitar a los Estados miembros a que luchen con firmeza, incluso en interés de los emigrantes, mediante sanciones disuasorias y proporcionadas, contra las personas que explotan a los extranjeros en situación irregular (empleadores, ...);

8. hacer plenamente vigentes las disposiciones comunitarias según las cuales una decisión de expulsión adoptada por un Estado miembro es aplicable en todo el territorio de la Unión Europea y su correspondiente inscripción en el Sistema de Información de Schengen (SIS) obliga a los demás Estados miembros a impedir la entrada y la estancia en su territorio de la persona de que se trate.

El Consejo Europeo recuerda que el control de las fronteras exteriores corresponde a cada Estado miembro en la parte de frontera que le pertenece. Este control que da acceso a un espacio común de libre circulación se efectúa, en un espíritu de responsabilidad mutua, por cuenta del conjunto de los Estados miembros. Las condiciones de expedición de los visados antes del cruce de la frontera exterior deben corresponder plenamente a la gestión integrada de dicha frontera. Aquellos Estados miembros que debido a su situación geográfica están expuestos a una afluencia de inmigrantes, o cuyos medios son limitados, deben poder contar con la solidaridad efectiva de la Unión Europea.

En este sentido, el Consejo Europeo conviene en lo siguiente:

1. invitar a los Estados miembros y a la Comisión a que recurran a todos los medios disponibles para ejercer un control más eficaz de las fronteras exteriores terrestres, marítimas y aéreas;

2. generalizar, a más tardar el 1 de enero de 2012, gracias al Sistema de Información de Visados (VIS), la expedición de visados biométricos, reforzar sin demora la cooperación entre los consulados de los Estados miembros, poner en común sus medios en la medida de lo posible y crear progresivamente, sobre una base voluntaria, servicios consulares comunes en materia de visados;

3. dotar a la Agencia Frontex, respetando el papel y las responsabilidades que corresponden a los Estados miembros, de los medios para que ejerza plenamente su misión de coordinación en el control de la frontera exterior de la Unión Europea, hacer frente a situaciones de crisis y dirigir a petición de Page 300 los Estados miembros las operaciones necesarias, temporales o permanentes, con arreglo en particular a las conclusiones del Consejo de 5 y 6 de junio de 2008. A la vista de los resultados de la evaluación de esta Agencia, se reforzarán su papel y sus medios operativos y podrá decidirse la creación de oficinas especializadas teniendo en cuenta la diversidad de las situaciones, en particular para las fronteras terrestres orientales y marítimas meridionales. Esta creación no deberá en ningún caso perjudicar la unicidad de la Agencia Frontex. A largo plazo, podrá estudiarse la creación de un sistema europeo de guardias de frontera;

4. tener más en cuenta, con espíritu solidario, las dificultades de los Estados miembros sometidos a una afluencia desproporcionada de emigrantes y, a tal fin, pedir a la Comisión que presente propuestas;

5. utilizar instrumentos de moderna tecnología que garanticen la interoperatividad de los sistemas y que permitan una gestión integrada eficaz de la frontera exterior, de acuerdo con las conclusiones del Consejo Europeo de 19 y 20 dejunio de 2008 y las del Consejo de 5 y 6 de junio de 2008. A partir de 2012, en función de las propuestas de la Comisión, se hará hincapié en la creación de un registro electrónico de entradas y salidas, combinado con un procedimiento facilitado para los ciudadanos europeos y otros viajeros;

6. profundizar en la cooperación con los países de origen o tránsito para reforzar el control de la frontera exterior y la lucha contra la inmigración irregular, aumentando la ayuda de la Unión Europea destinada a la formación y el equipamiento de su personal encargado del control de los flujos migratorios;

7. mejorar las modalidades y la frecuencia de la evaluación de Schengen, de conformidad con las conclusiones del Consejo de 5 y 6 de junio de2008.

El Consejo Europeo recuerda formalmente que todo extranjero perseguido tiene derecho a obtener ayuda y protección en el territorio de la Unión Europea, en aplicación de la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 sobre el estatuto de los refugiados modificada por el Protocolo de Nueva York de 31 de enero de 1967, y de los demás Tratados correspondientes. El Consejo Europeo se congratula por los progresos alcanzados en los últimos años, gracias a la aplicación de normas mínimas comunes, en el proceso de creación del régimen de asilo europeo común. Observa sin embargo que subsisten fuertes disparidades entre los Estados miembros en cuanto a la concesión de protección y las formas que ésta reviste. Tras recordar que la concesión de protección y, en particular, del estatuto de refugiado es responsabilidad de cada Estado miembro, el Consejo Europeo considera que ha llegado el momento de adoptar nuevas iniciativas para acabar de instaurar, tal como prevé el programa de La Haya, el régimen de asilo europeo común y ofrecer así, como lo propone la Comisión en su Plan de acción sobre el asilo, un nivel de protección más elevado. En esta nueva etapa debería mantenerse un estrecho diálogo con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. Por último, el Consejo Europeo subraya que el refuerzo necesario de los controles en las fronteras europeas no debe impedir el acceso a los sistemas de protección de las personas autorizadas a acogerse a ellos.

En este sentido, el Consejo Europeo conviene en lo siguiente:

1. establecer en 2009 una oficina de apoyo europea que tendrá por misión facilitar Page 301 el intercambio de información, análisis y experiencias entre los Estados miembros, e intensificar cooperaciones concretas entre las administraciones encargadas del estudio de las solicitudes de asilo. Dicha oficina, que no dispondrá de poder de instrucción ni de decisión, promoverá, basándose en un conocimiento compartido de los países de origen, la coherencia de las prácticas y procedimientos y, por lo tanto, de las decisiones nacionales;

2. invitar a la Comisión a que presente propuestas con el fin de instaurar, a ser posible en 2010 y a más tardar en 2012, un procedimiento de asilo único que implique garantías comunes, y adoptar estatutos uniformes de refugiado por una parte y de beneficiario de protección subsidiaria por otra parte;

3. en caso de crisis en un Estado miembro enfrentado a una afluencia masiva de solicitantes de asilo, establecer procedimientos que permitan, para apoyar a este Estado, por una parte la puesta a disposición de funcionarios de otros Estados miembros, y por otra parte ejercer una solidaridad efectiva mediante una mejor movilización de los programas comunitarios existentes. Para los Estados miembros cuyo régimen nacional de asilo esté sometido a presiones específicas y desproporcionadas, debidas en particular a su situación geográfica o demográfica, la solidaridad debe asimismo tender a favorecer, sobre una base voluntaria y coordinada, un mejor reparto de los beneficiarios de protección internacional entre dichos Estados miembros y otros, velando siempre por que los sistemas de asilo no den lugar a abusos. Con arreglo a estos principios, la Comisión, en consulta con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados en su caso, facilitará dicho reparto voluntario y coordinado. Se debería poder disponer de créditos específicos para dicho reparto, con arreglo a los instrumentos financieros comunitarios existentes, de conformidad con los procedimientos presupuestarios.

4. reforzar la cooperación con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados con el fin de garantizar una mejor protección de las personas que lo soliciten fuera del territorio de los Estados miembros de la Unión Europea, en particular:

   - progresando, sobre una base voluntaria, en la vía de la reinstalación en el territorio de la Unión Europea de las personas situadas bajo la protección del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, en particular en el marco de los programas de protección regionales;

   - invitando a la Comisión a que presente, junto con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, propuestas de cooperación con los terceros Estados para reforzar las capacidades de sus sistemas de protección;

5. invitar a los Estados miembros a que impartan al personal encargado de los controles en las fronteras exteriores formación sobre los derechos y obligaciones en materia de protección internacional.

Recordando sus conclusiones de diciembre de 2005, diciembre de 2006 y junio de 2007, el Consejo Europeo reafirma su compromiso en Page 302 favor del Enfoque Global de la Migración que inspiró las conferencias euroafricanas de Rabat y Trípoli en 2006 y la cumbre euroafricana de Lisboa en 2007. Está convencido de que este enfoque, que trata a la vez de la organización de la migración legal, de la lucha contra la inmigración irregular y de las sinergias entre las migraciones y el desarrollo en beneficio de todos los países implicados y los propios emigrantes, es un enfoque muy pertinente tanto para el Este como para el Sur. La migración debe convertirse en un componente importante de las relaciones exteriores de los Estados miembros y de la Unión, lo que supone tener en cuenta, en las relaciones con cada tercer país, la calidad del diálogo existente sobre las cuestiones migratorias.

Sobre estas bases, el Consejo Europeo se compromete a apoyar el desarrollo de los países implicados y a establecer con ellos una estrecha colaboración que favorezca las sinergias entre la migración y el desarrollo.

En este sentido, el Consejo Europeo conviene en lo siguiente:

1. concluir acuerdos con los países de origen y tránsito, a escala comunitaria o con carácter bilateral, que impliquen, de forma apropiada, disposiciones sobre las posibilidades de migración legal adaptadas a la situación del mercado laboral de los Estados miembros, a la lucha contra la inmigración irregular y a la readmisión, así como al desarrollo de los países de origen y tránsito; el Consejo Europeo invita a los Estados miembros y a la Comisión a que se informen mutuamente y se concierten sobre los objetivos y los límites de dichos acuerdos bilaterales y sobre los acuerdos de readmisión;

2. alentar a los Estados miembros a ofrecer, en el marco de sus posibilidades, a los nacionales de países socios, tanto al Este como al Sur de Europa, posibilidades de inmigración legal adaptadas a la situación del mercado laboral de los Estados miembros, permitiendo a estos nacionales adquirir una formación o una experiencia profesional y constituir un ahorro que podrán poner al servicio de su país. El Consejo Europeo invita a los Estados miembros a que, con esta ocasión, promuevan formas de migración temporal o circular a fin de evitar la fuga de cerebros;

3. llevar a cabo políticas de cooperación con los países de origen y tránsito con el fin de disuadir o luchar contra la inmigración clandestina, en particular mediante el refuerzo de las capacidades de estos países;

4. integrar mejor las políticas migratorias y de desarrollo examinando cómo pueden beneficiar a las regiones de origen de la inmigración, de forma coherente con los demás aspectos de la política de desarrollo y los objetivos de desarrollo del milenio. En este sentido, el Consejo Europeo invita a los Estados miembros y a la Comisión a que, en el marco de las prioridades sectoriales definidas con los países socios, promuevan proyectos de desarrollo solidario que mejoren las condiciones de vida de las poblaciones, por ejemplo, en cuanto a su alimentación o en materia de salud, educación, formación profesional y empleo;

5. promover acciones de codesarrollo quepermitan a los emigrantes participar en el desarrollo de su país de origen. El Consejo Europeo recomienda a los Estados miembros que promuevan la adopción de instrumentos financieros específicos que fomenten la transferencia segura y con el mejor coste del ahorro de los emigrantes hacia su país, con fines de inversión o previsión;

6. aplicar con determinación la Asociación entre la Unión Europea y África, Page 303 concluida en Lisboa en diciembre de 2007, las conclusiones de la primera reunión ministerial euromediterránea sobre migraciones organizada en Albufeira en noviembre de 2007, y el Plan de acción de Rabat, y solicitar a tal efecto que la segunda Conferencia Ministerial Euroafricana sobre Migración y Desarrollo decida en París, en el otoño de 2008, medidas concretas; desarrollar, de conformidad con sus conclusiones de junio de 2007, el Enfoque Global de la Migración en el este y el sudeste de Europa y congratularse, a este respecto, de la iniciativa de celebrar una conferencia ministerial en Praga en abril de 2009 sobre dicho tema; seguir recurriendo a los diálogos políticos y sectoriales existentes, en particular con los países de América Latina, del Caribe y de Asia, a fin de profundizar la comprensión mutua de los retos vinculados a las migraciones y reforzar la cooperación actual;

7. acelerar el despliegue de los principales instrumentos del Enfoque Global de la Migración (balances migratorios, plataformas de cooperación, asociaciones para la movilidad y programas de migración circular) velando por el equilibrio entre las rutas migratorias del Sur y las del Este y el Sudeste, y tener en cuenta la experiencia adquirida en dicho marco durante la negociación de los acuerdos comunitarios y bilaterales con los países de origen y de tránsito, relativos a las migraciones y a la readmisión, así como de las asociaciones piloto para la movilidad;

8. velar, en la aplicación de estas distintas acciones, por su coherencia con los demás aspectos de la Política de Cooperación para el Desarrollo, en particular con el Consenso Europeo para el Desarrollo de 2005, y con las otras políticas de la Unión, en particular, la Política de Vecindad.

El Consejo Europeo invita al Parlamento Europeo, al Consejo, a la Comisión y a los Estados miembros, cada uno según le corresponda, a que adopten las decisiones necesarias para la aplicación del presente Pacto con vistas a desarrollar una política común de inmigración y asilo. El programa que sucederá en 2010 al Programa de La Haya permitirá en particular seguir traduciendo el Pacto en acciones concretas.

El Consejo Europeo decide organizar, a su nivel, un debate anual sobre las políticas de inmigración y asilo. A tal fin, invita a la Comisión a que presente cada año al Consejo un informe, basado en particular en las contribuciones de los Estados miembros y acompañado, en su caso, de propuestas de recomendaciones sobre la ejecución, tanto por la Unión como por sus Estados miembros, del presente Pacto y del programa que sucederá al Programa de la Haya. Dicho debate anual hará posible, además, que el Consejo Europeo se mantenga informado de los cambios más significativos que cada Estado miembro pretende introducir en la conducción de su política de inmigración y asilo.

Para preparar dicho debate, el Consejo Europeo invita a la Comisión a que proponga al Consejo un método de seguimiento.

Por último, el Consejo Europeo confirma que es preciso cubrir las necesidades vinculadas a las políticas de inmigración y asilo y a la aplicación del Enfoque Global de la Migración con recursos adaptados.