Los orígenes de la protección por desempleo en España: el seguro libre subsidiado de paro forzoso
| Autor | Guillermo García González |
| Cargo del Autor | Profesor área de Derecho del Trabajo, Universidad Autónoma de Barcelona |
| Páginas | 57-84 |
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"Suelen decir los ingleses que, encerrado en el armario de cada casa, hay un horrible fantasma. Todos los miembros de la familia conocen su existencia y saben que a cualquier hora puede presentarse entre ellos, arruinando su bienestar y su dicha, no obstante lo cual nadie lo nombra, y todos se esfuerzan en olvidar su irreparable presencia, con la vaga esperanza de no verle salir. En las casas de los trabajadores ese fantasma es el paro forzoso"1.
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Crisis económica y paro son conceptos íntimamente ligados. Ambos están unidos por una relación dialéctica, y son realidades tan vinculadas, que es difícil deslindar el rol que desempeña cada una de ellas en la relación de causalidad que las une. Consecuencia de esta íntima relación, la acción legislativa en el ámbito de la desocupación se anuda frecuentemente a las situaciones de crisis económica, situaciones en las que el poder político se ve obligado a implementar medidas, muchas veces de carácter excepcional y provisional, con el fin de paliar las consecuencias sobre el empleo que tienen los procesos de contracción de la economía. Aunque paro y desempleo son términos utilizados indistintamente, conviene reservar la expresión "paro" para la dimensión colectiva o macroeconómica de la desocupación, y desempleo para la situación individual que se deriva de la misma2.
La evolución normativa de la protección por desempleo ha venido marcada por la progresiva aceptación por parte de los poderes públicos del paro como un riesgo derivado de la propia estructura económica y social, y no como una situación imputable únicamente al sujeto que la sufre.
Las primeras manifestaciones de la protección frente al desempleo deben buscarse en las órdenes religiosas y en los gremios3. No será hasta el último cuarto del siglo XIX y el primer cuarto del siglo XX, cuando en Europa, y en España con menor intensidad, comienza un cambio ideológico que lleva a modificar las políticas públicas en relación con la protección del desempleo, que pasa de la mera asistencia benéfica a la implementación de sistemas de previsión social. Además, y también en el periodo indicado, las acciones públicas frente al paro amplían su ámbito de aplicación, superando el estrecho ámbito municipal para extenderse a todo el Estado.
Se ha venido manteniendo por la doctrina que hasta la promulgación de la Ley de 22 de julio de 1961, que estableció con carácter general y pleno el seguro de desempleo, no existió en nuestro país una solución legal satisfactoria frente al paro, siendo los antecedentes normativos meros experimentos, que aún siendo meritorios, no alcanzaron a remediar el problema con una visión amplia4. Otros autores señalan el inicio de la protección por desempleo en España en 1931, cuando, vigente la II República, se instaura la Caja Nacional contra el paro forzoso, dependiente del Instituto
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Nacional de Previsión, el 25 de mayo de 19315. Aun acogiendo esta fecha como punto de partida de la protección por desempleo en España, lo cierto es que antes de 1931 se habían establecido en nuestro país diferentes medidas normativas que, aunque de escasa relevancia práctica y con un ámbito de aplicación muy limitado, habían tratado de resolver, siquiera parcialmente, el problema del desempleo. Estas normas tienen gran trascendencia desde la perspectiva de la historia de las instituciones jurídicas, ya que en ellas quedará configurada la contingencia protegida en los supuestos de paro forzoso, así como la condición de beneficiario de la misma, elementos ambos que forman parte de nuestra tradición jurídica, permaneciendo muchos de sus contenidos plenamente vigentes en la actualidad.
El presente artículo analiza, desde una perspectiva histórico-jurídica, la primera normativa que fue dictada en España para la protección por desempleo, en su vertiente protectora, reparadora o "curativa"6, y que se concreta principalmente en el Real Decreto de 18 de marzo de 1919 y en su Reglamento de aplicación. Esta normativa, aunque en su traslación a la práctica no tuvo la relevancia que hubiera sido deseable, realizó interesantes aportaciones al campo de la seguridad social, configurando de un modo incipiente lo que sería posteriormente la contingencia de desempleo y el estatus jurídico del parado. La delimitación temporal del estudio se acota en el año 1923, inicio de la Dictadura de Primo de Rivera, respetando así la tradicional división temporal en las etapas de formación del Derecho del Trabajo.
El Real Decreto de 18 de marzo de 1919 plasma jurídicamente el cambio de orientación operado en los poderes públicos en relación con la cuestión del paro forzoso. El Estado toma conciencia del problema del paro, y pasa de una postura meramente asistencial a una participación tutelar subsidiaria de la previsión privada. En el fondo, la finalidad del Estado no era otra que vigilar las reivindicaciones obreras, a la vez que subvencionar la previsión privada. La toma de conciencia del legislador de la necesidad de regular la protección del paro forzoso en España tiene lugar en las dos primeras décadas del siglo XX, y esencialmente en el periodo comprendido entre 1917 y 1923. Esta preocupación no obedecía sólo a las modernas concepciones, conforme a las cuales el paro era un riesgo inherente a la deficiente configuración de la industria, sino que tenía como finalidad tratar de mitigar las revueltas obreras y la conflictividad social. Se entendía que el paro forzoso generaba en las masas afectadas el descontento, creando un campo abonado para la revolu-
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ción y la lucha de clases, y haciendo que en el obrero parado "se subleve...el ingrediente animal que todo hombre tiene y le lleve a preferir la revolución, la lucha, antes que una situación que suele terminar en tragedia"7.
La fragmentación normativa, el carácter asistemático de las disposiciones y su diferente origen y finalidad, dificultan la tarea de reconstrucción histórico-jurídica de la normativa referente al paro forzoso en este periodo. A todo ello, se unen los múltiples proyectos que desde distintas procedencias se fueron dictando con el fin de regular esta contingencia. El análisis de estos proyectos, en cuanto que no hayan tenido plasmación normativa concreta, queda fuera de este estudio, si bien se debe necesariamente hacer referencia a los mismos, aunque sea tangencialmente. También excede la finalidad del articulo el análisis de las medidas propias de beneficencia, tanto públicas (principalmente municipales8), como privadas, que con larga tradición histórica en nuestra sociedad siguen en parte aún vigentes a lo largo del siglo XIX y principios del XX9.
Desde los inicios del siglo XIX se va operando un cambio de mentalidad en las clases dominantes que aprecian en el paro forzoso un problema social, que va creciendo en magnitud e intensidad hasta llegar a ser unas de las principales preocupaciones políticas en las dos primeras décadas del siglo XX. En este proceso, el legislador va admitiendo progresivamente la dimensión colectiva del paro, que excede de lo meramente individual, y que por tanto requiere de medidas sociales en las que necesariamente debe intervenir el Estado. Se pasa de este modo de un papel meramente asistencial al campo de la previsión social. El intervencionismo del Estado se hacía preciso con el fin de poner remedio a una necesidad acuciante, frente a la cual la iniciativa privada se había visto incapaz de adoptar medidas eficaces.
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Las primeras medidas normativas de naturaleza pública en relación con el paro forzoso fueron de dos tipos: aquellas en las que el Estado se convertía en empleador con el fin de reducir la desocupación en épocas de crisis, y las que buscaban poner en contacto la oferta y la demanda, principalmente instrumentalizadas a través de las denominadas bolsas de trabajo. Ambas medidas se presentan indisolublemente ligadas en los primeros textos legales que se refieren al problema del paro forzoso, si bien su análisis se realiza de forma independiente con una finalidad meramente sistemática, e insertando cada norma en una de estas dos categorías en función de su finalidad dominante.
Durante el siglo XIX y las primeras décadas del siglo XX, se intensificó la costumbre según la cual en épocas de crisis de trabajo, los poderes públicos, y principalmente la Administración Local, establecía campañas de fomento de empleo para la contratación de trabajadores desocupados. Como señalaba gráficamente Varlez, "vale más emplear a un hombre en trabajos públicos que contribuir a que permanezca ocioso"10.
Las primeras medidas que se implantaron con el...
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