Los órganos encargados del control incidental: los comités de cumplimiento

Autor:Antonio Cardesa Salzmann
Páginas:133-166
 
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En la gran mayoría de los acuerdos ambientales aquí estudiados, la Conferencia de las Partes tiene encomendado el mandato explícito para la adopción de «... procedimientos y mecanismos institucionales para determinar el incumplimiento [...] y las medidas que haya que adoptar respecto de las Partes que no hayan cumplido...»1. En este contexto, la excepción más significativa viene dada por la Convención de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos, que no contiene entre sus disposiciones ninguna cláusula equiparable2. No obstante, su Conferencia de las Partes estableció un «Mecanismo para promover la aplicación y el cumplimiento» administrado por un Comité, basándose en su competencia para «... [crear] los órganos subsidiarios que se estimen necesarios para la aplicación del presente Convenio»3.

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En la actualidad, han sido adoptados y se encuentran en funcionamiento los procedimientos y mecanismos institucionales —los denominados procedimientos de no cumplimiento— en el marco del Protocolo de Montreal4, la Convención de Basilea5, el Protocolo de Kyoto6 y el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología7. Por otro lado, se encuentran en fase de estudio y de negociación la creación de los procedimientos de no cumplimiento de la Convención para la Lucha contra la Desertificación8, la Convención de Rotterdam9 y la Convención de Estocolmo10.

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Desde la perspectiva institucional, el ejercicio de la función de control a través de los procedimientos de no cumplimiento es delegado en un órgano subsidiario de la Conferencia de las Partes, generalmente denominado Comité de Cumplimiento. A diferencia de cuanto se ha visto en el ámbito del control sistemático, la composición y el funcionamiento de estos órganos convencionales, al igual que sus funciones y competencias, son relativamente homogéneas en los distintos acuerdos ambientales universales. Por consiguiente, los epígrafes que siguen abordan el estudio de la composición y funcionamiento característicos, así como las funciones y competencias de los Comités de Cumplimiento.

I Composición y funcionamiento de los comités de cumplimiento

Los Comités de Cumplimiento se caracterizan por ser órganos subsidiarios permanentes de la Conferencia de las Partes, que suelen reunirse al menos dos veces al año en sesiones ordinarias. Desde el punto de vista de su composición, estos Comités tienen un número reducido de miembros, en aras de un funcionamiento fluido y eficaz, y están integrados en la mayoría de los casos por expertos que gozan de un estatuto de cierta independencia. Son nombrados por la Conferencia de las Partes, a propuesta de éstas, atendiendo por lo general a un doble criterio de representación geográfica equitativa y de representación equilibrada entre países en vías de desarrollo, países con economías en transición y países en desarrollo.

En los epígrafes que siguen se estudia la composición y el funcionamiento de los Comités de Cumplimiento, abordando específicamente su naturaleza de órganos subsidiarios permanentes, su composición y el estatuto de sus miembros, así como el procedimiento de adopción de sus decisiones.

1. Institucionalización del control incidental por medio de órganos permanentes

La opción de las Partes a la hora de institucionalizar los mecanismos de control incidental en los acuerdos ambientales multilaterales por medio de órganos permanentes ha sido uniforme en todos ellos. Esta homogenei-

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dad en la forma de institucionalización no es fruto de la casualidad, sino que complementa y refuerza sobre el plano institucional el carácter eminentemente cooperativo, no contencioso y asistencial que distinguen sobre el plano procedimental los mecanismos de control incidental.

De hecho, en los travaux préparatoires de los primeros procedimientos de no cumplimiento se debatió ampliamente la alternativa entre el estable-cimiento de un órgano permanente de control, o la creación de órganos ad hoc con mandato temporal y materialmente limitado al estudio de cuestiones específicas de cumplimiento11. Donde esta cuestión se abordó con mayor profusión fue el contexto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, cuyo art. 13 encomienda a la Conferencia de las Partes la creación de un «mecanismo consultivo multilateral» «... para la resolución de cuestiones relacionadas con la aplicación de la Convención», dejando sin embargo a su criterio la modalidad de institucionalización del mismo. A este respecto, el Grupo Especial del Artículo 13, creado por la Conferencia para concretar y desarrollar el mecanismo, la alternativa entre su institucionalización a través de un órgano permanente o especial no fue aclarada hasta su último período de sesiones12, en el que se optó finalmente por el establecimiento de un Comité permanente «... para garantizar la continuidad en [su] labor...»13. Curiosamente, su adopción fracasó finalmente ante la imposibilidad de la Conferencia de consensuar un aspecto aparentemente de importancia menor, como fue el número de miembros que habrían de integrar el Comité permanente14.

Sea como fuere, desde el abandono del mecanismo consultivo multilateral del art. 13 de la Convención Marco sobre el Cambio Climático, el carácter permanente del órgano encargado del ejercicio de la función de control incidental no ha vuelto a ser objeto de debate en el marco de la elaboración de los procedimientos de no cumplimiento ulteriormente adoptados, ni en los travaux préparatoires todavía en curso. Según Markus EHRMANN, el análisis de la labor del Grupo Especial del Artículo 13 pondría de relieve que existen esencialmente tres argumentos interrelacionados que fundamentarían la opción en todos los acuerdos ambientales universales por un órgano permanente de control incidental15.

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En primer lugar, se afirma que la permanencia del órgano ofrece un marco institucional más apto para dar cobertura a un procedimiento de no cumplimiento de carácter cooperativo y no contencioso. A este respecto se señala, que la necesidad de constituir un órgano especial de control para cada una de las posibles cuestiones de cumplimiento que pudiesen suscitarse, contribuiría a enfatizar en exceso los aspectos controvertidos en la cuestión y que, pese a ser un modelo de contrastada eficacia para la solución de controversias de carácter bilateral, no sería óptimo para la promoción no contenciosa del cumplimiento de obligaciones colectivas.

En segundo lugar y en relación con lo anterior, la institucionalización de los Comités de Cumplimiento como órganos permanentes contribuye también —según ha habido ocasión de ver con anterioridad— a complementar y reforzar la labor de los órganos convencionales encargados de ejercer las funciones de control sistemático. De esta manera, la permanencia de los Comités sienta las bases para un mecanismo eficaz de control sistemático de la aplicación y del cumplimiento del tratado, capaz de contribuir a la detección precoz de posibles problemas y, por ende, a la prevención de controversias entre las Partes.

En última instancia, la permanencia del órgano encargado de administrar el mecanismo de control incidental garantiza también la continuidad de su labor, permitiendo asentar jurisprudencia y contribuir de esta manera a la consolidación y desarrollo progresivo del régimen convencional. En efecto, los textos reguladores de los distintos procedimientos de no cumplimiento prestan especial atención a esta cuestión, regulando cuidadosamente la duración del mandato de los miembros del órgano, estableciéndose en la mayoría de ellos un sistema de renovación escalonada de sus integrantes16. En este contexto, la única excepción viene dada por el Comité de Aplicación del Protocolo de Montreal, cuya renovación no obedece a ese esquema. Sin embargo, el cuidado por preservar la continuidad en el funcionamiento del órgano también se hace patente en el Comité del Protocolo de Montreal, único órgano de estas características compuesto por representantes gubernamentales, en el que las Partes elegidas para ser miem-

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bros del mismo deben «... [procurar] que ese representante sea el mismo durante todo el mandato»17.

En este sentido, la preocupación por la continuidad y el carácter permanente de los Comités de Cumplimiento contribuye en cierto modo a visualizar —sobre el plano orgánico-institucional— la finalidad de los mecanismos de control incidental de operar como procedimientos endógenos de promoción de la aplicación y del cumplimiento de los acuerdos ambien-tales multilaterales, otorgando a dichos regímenes convencionales una cierta autonomía respecto de los mecanismos de aplicación del Derecho internacional general.

2. Composición restringida y estatuto de los miembros

El segundo rasgo compartido por los Comités de Cumplimiento consiste en el carácter restringido de su composición. El análisis de los procesos de negociación y adopción de todos los mecanismos de control incidental pone de relieve la existencia de dos criterios en tensión a la hora de determinar el número de miembros que han de integrar los Comités. Por un lado, atendiendo a un criterio de mayor eficiencia en el funcionamiento del órgano, la mayoría de los Estados —en particular, los países desarrollados— se muestran favorables a una composición lo más reducida posible. Resulta evidente que...

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