Los órganos administrativos independientes de resolución de recursos administrativos. La proportionate dispute resolution
| Autor | Fernando López Ramón |
| Páginas | 801-812 |
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El sistema judicial español, a través de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa permite un control sin exclusiones de las normas y los actos administrativos, así como de la inactividad y la vía de hecho de las administraciones públicas. El derecho a la tutela judicial está garantizado1. Pero este sistema, que formalmente puede valorarse positivamente, en la práctica es manifiestamente insatisfactorio y no cumple con el mandato constitucional de garantizar a todos los ciudadanos una tutela judicial efectiva.
La crítica debe centrarse en dos aspectos. La justicia administrativa es lenta y cara. Los datos relativos a la duración de los procesos en sede judicial ponen en evidencia el ineficiente funcionamiento de nuestro sistema de justicia administrativa por el retraso en resolver en todas las instancias. A pesar de que en los últimos años se ha reducido el volumen de asuntos acumulados, en particular en el Tribunal Supremo2 la realidad nos sigue enfrentando a una sistema judicial de exasperante lentitud3.
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La justicia administrativa, por otro lado, es cara ya que, si bien recientemente se han suprimido las tasas judiciales a las personas físicas, el pleito requiere la presencia del abogado y es aconsejable contar con la presencia de un procurador. Por este hecho, no hay justicia para asuntos de pequeña cuantía. Por menos de 3000 € difícilmente se asumirá el riesgo de afrontar un pleito, en el que se impondrán las costas por vencimiento objetivo.
En definitiva, si bien se puede dar un aprobado general al contenido de las resoluciones judiciales (con las correspondientes excepciones que te permiten tanto reconocer sentencias de excelente factura como otras de contenido inadmisible), la crisis del sistema la centramos en su incapacidad para dar respuesta en plazo a las demandas de justicia, así como la inadecuación para atender a demandas de escasa cuantía, que no por ello dejan de afectar a derechos e intereses legítimos de los ciudadanos. ¿Qué hacer? Hace ya algunos años escribí que «el sistema clásico de las garantías del administrado frente a la Administración está en crisis»4. Pues bien, las cosas están igual. Las posibilidades que abrió el artículo 107.2 de la ley 30/1992 no se han desarrollado y la nueva ley 39/2015 guarda un clamoroso silencio sobre esta cuestión5.
Retomando ahora lo escrito hace ya algunos años, me propongo en esta breve comunicación defender como vía de respuesta a la crisis de la justicia administrativa la potenciación de la vía del recurso administrativo previo obligatorio ante órganos administrativos independientes, de acuerdo con lo ya previsto en el citado artículo 107. 2 de la ley 30/1992.
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Nuestro interés se centra en buscar formas eficaces de resolver los conflictos que enfrentan a los ciudadanos con la administración una vez el conflicto existe. Es decir, buscar fórmulas eficaces de resolver litigios que enfrentan a los ciudadanos con la Administración al margen del irrenunciable derecho de acceso a los tribunales.
En este sentido, cuando nos referirnos expresamente a las vías para «resolución de conflictos» queremos dejar claro que dejamos al margen las vías alternativas de conciliación y mediación, como vías que tratan de evitar el conflicto, como instrumentos útiles para gestionar las discrepancias desde el diálogo, el reconocimiento mutuo de las partes y la búsqueda del consenso. Pero no son instrumentos útiles para resolver conflictos ya constituidos6.
La razón de nuestra desconfianza en la conciliación y mediación como medios de resolución de conflictos en los que es parte la Administración se fundamenta en posición singular de la Administración en sus relaciones con terceros, caracterizada por su autotutela declarativa y ejecutiva. Los actos de la Administración se presumen válidos y la propia Administración puede imponer su ejecución ante la resistencia de los particulares7.
Como establece la Exposición de Motivos de la ley 5/2012 de mediación en asuntos civiles y mercantiles «el segundo eje de la mediación se encuentra en la deslegalización o pérdida del papel central de la ley en beneficio de un principio dispositivo que rige también en la relaciones que son objeto del conflicto». Los sujetos privados, habilitados por este principio dispositivo pueden pactar todo aquello que no sea contrario a la ley y esté dentro del ámbito de sus derechos disponibles. Pero este mismo criterio ¿es aplicable a la relación jurídico-administrativa?
Otro motivo que dificulta el recurso a estas técnicas es el hecho de que el acuerdo final que podría poner fin al conflicto supone, de hecho, una transacción. Pues bien, la legislación general en materia administrativa exige que para poder transigir el órgano que quiere cerrar el acuerdo cuente con una autorización del órgano competente para permitir transigir8. Por otro lado la mediación
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debe respetar el principio de confidencialidad. El problema es que esta libertad opaca de manifestaciones dentro del procedimiento de mediación choca frontalmente con el principio de transparencia que se impone a toda actuación administrativa9.
La misma desconfianza nos plantea el recurso al arbitraje, mecanismo alter-nativo que si actúa cuando el conflicto está ya constituido. En este caso estamos ante una forma de heterocomposición, en virtud de la cual las partes remiten la solución de su conflicto a un tercero (árbitro o colegio arbitral), que no forma parte del poder judicial y cuya resolución, el laudo, les vincula. Siendo el arbitraje por esencia voluntario ¿renunciará la Administración a sus privilegios para someterse a la decisión de un tercero? La práctica demuestra que, salvo en los casos de los arbitrajes impuestos por Tratados Internacionales, no se recurre a esta fórmula de resolución de conflictos cuando una de las partes es la Administración Pública.
La defensa que llevamos a cabo de la figura de los recursos administrativos ante órganos administrativos independientes se fundamenta en las experien-
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cias internas (jurados de expropiación, tribunales especiales en materia de contratación)10y en el modelo anglosajón de los Administrative Tribunals11.
En el Reino Unido fueron las propias normas, a través de las que desde mediados del siglo XIX se fue imponiendo por las Administraciones Públicas una creciente regulación de la actividad social y económica, las que fueron creando los órganos especializados de resolución de los conflictos que generaba esta nueva y creciente actividad administrativa. Como se ha dicho, «the welfare state could not work without an elaborate judicial system of its own»12. Así, por ejemplo, la Railway Traffic Regulation Act de 1854 dará lugar a la creación de la Railway Court13. Este es el origen de los Administrative Tribunals, AATT14. Estos órganos adquieren un gran desarrollo en el siglo XX15.
A partir de la Tribunal, Courts and Enforcement Act de 2007, TCEA, se amplía la reflexión sobre el control de la actividad administrativa y se desarrolla el nuevo concepto de Justicia Administrativa, al que se referirá de forma específica el Documento elaborado por el Gobierno el mismo año 2007,
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Transforming Tribunals: implementing Part 1of the Tribunals, Courts and enforcement Act 2007
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La filosofía que sustenta la creación del concepto de «Administrative Justice se ha completado con la introducción de un nuevo principio, el de Proportionate Dispute Resolution [PDR]». Para sintetizar qué se entiende por PDR podemos acudir a dos frases hechas de la lengua inglesa: «horses for courses» y «you don’t need a sledgehammer to crack a nut»17.
Con la primera frase se recuerda que la diferente naturaleza de los conflictos que enfrenten a la Administración contra los ciudadanos exige contar con medios de respuesta también diversos. En ocasiones bastará con diseñar correctos procedimientos de actuación para evitar los conflictos, en otros será suficiente un sistema de quejas que solo requieran una justificación razonable del actuar administrativo a modo de disculpa o explicación, mientras que en otros casos podrá recurrirse a la mediación o a la intervención del Ombudsman. Finalmente, en muchos otros supuestos, pero no en todo tipo de relación entre la Administración y los ciudadanos, será necesario crear Administrative Tribunals, como verdaderos entes independientes y especializados capaces de revisar la decisión inicialmente adoptada y determinar una posible indemnización. Los Administrative Tribunals...
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