El Órgano administrativo de Recursos Contractuales de Cataluña: un nuevo avance en la garantía del derecho a una buena administración
| Autor | Juli Ponce Solé - Oscar Capdeferro Villagrasa |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo - Becario FPU (Ministerio de Educación) |
| Páginas | 193-206 |
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Como es sabido, la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, derogó, en gran parte, el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, que había sido aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio1. Como declaraba sin ambages la exposición de motivos de la Ley de 2007, es conocido que el motivo principal de la reforma fue la adaptación al Derecho comunitario2. La Ley 30/2007, en los cuatro años que estuvo en vigor, sufrió numerosas reformas3. No obstante, la que interesa a efectos de este estudio, fue la operada por la Ley 34/2010, de 5 de agosto, de modificación de las Leyes 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, 31/2007, de 30 de octubre, sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales, y 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para adaptación a la normativa comunitaria de las dos primeras.
Como claramente indica el mismo nombre de la Ley, su finalidad principal fue la adaptación de la legislación de contratos española al Derecho comunitario en la materia, singularmente a la Directiva 2007/66/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2007, de modificación de las Directivas 89/665/CEE y 92/13/CEE del Consejo en lo que respecta a la mejora de la eficacia de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de contratos públicos.
Como es sabido, la Ley 34/2010 introdujo la cuestión de nulidad y renovó el recur-so especial en materia de contratación; además, atribuyó su resolución a un órgano administrativo independiente. Esta misma ley se encargó de crear dicho órgano independiente para el ámbito de la Administración General del Estado (el Tribunal Admi-
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nistrativo Central de Recursos Contractuales, actualmente en el art. 41.1 RDL 3/2011) y remitía a la normativa autonómica para la creación de este tipo de órganos en los demás ámbitos.
El presente artículo va a analizar de modo sucinto cómo la Comunidad Autónoma catalana ha desarrollado esta ley estatal, estableciendo el Tribunal de Recursos Contractuales en el ámbito del Parlamento de Cataluña (apartado II) y el Órgano de Recursos Contractuales (apartado III).
El art. 41.3 RDL 3/2011 hace referencia a los ámbitos donde las comunidades autónomas pueden crear los respectivos órganos independientes para la resolución de los recursos especiales en materia de contratación pública4. Por el momento en Cataluña se han creado dos: el del Parlamento y el de la Administración de la Generalidad (y de la Administración local). Si bien es en el segundo en el que se centra este estudio, también es pertinente hacer una breve exposición del órgano del Parlamento.
El Tribunal de Recursos Contractuales del Parlamento de Cataluña fue creado por Acuerdo del Parlamento de Cataluña de 1 de marzo de 20115. Esta breve norma se compone de cuatro artículos y dos disposiciones finales, y configura un órgano colegiado formado por tres miembros del Parlamento de Cataluña: un diputado, un interventor y un letrado, nombrados por la Mesa del Parlamento al inicio de cada legislatura, y cuyo mandato comprende toda la legislatura. De acuerdo con la norma de creación, es un órgano "especializado en materia de revisión de procedimientos de contratación, que actúa con plena independencia funcional en el ejercicio de sus funciones".
Este órgano es competente para conocer y resolver: los recursos especiales en materia de contratación referidos en el art. 40 RDL 3/2011, las cuestiones de nulidad contractual establecidas en los supuestos especiales del art. 37 RDL 3/2011 y las decisiones pertinentes referidas a las medidas cautelares o provisionales que, en los casos de su competencia, soliciten las personas legitimadas.
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En cuanto al procedimiento, el Acuerdo se remite a la regulación básica y a las normas de desarrollo en materia de contratos del sector público, y a la legislación en mate-ria de contratación aplicable a la Generalidad de Cataluña. La única especificación propia del Parlamento, se encuentra en el art. 4.2 del Acuerdo, donde se establece el lugar en que se debe presentar el anuncio previo a la interposición del recurso: el Registro General del Parlamento. Para las demás especialidades que sean necesarias, se dota al propio Tribunal con capacidad para adoptarlas por sí mismo, una vez puesto en funcionamiento (art. 4.1).
Sus resoluciones, que deben estar motivadas y fundamentadas en derecho, agotan la vía administrativa.
El art. 41 RDL 3/2011 establece para las Comunidades Autónomas la obligación de crear un órgano independiente para la resolución de este tipo de recursos6. No obstante la rotundidad con que el primer párrafo del artículo obliga a la creación del órgano, a continuación se establece, en el cuarto párrafo del art. 41.3 RDL 3/2011, que las Comunidades Autónomas podrán, asimismo, atribuir la competencia para la resolución de los recursos al Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales7.
Por tanto, de la lectura conjunta, se puede concluir que la creación de un nuevo órgano, o varios, por parte de cada Comunidad Autónoma, no es obligatoria sino que éstas pueden optar por atribuir tales funciones al órgano estatal. En Cataluña, en concreto, se ha optado por crear un nuevo órgano.
El medio utilizado para su creación ha sido una ley de acompañamiento de la de presupuestos8, la Ley autonómica 7/2011, del 27 de julio, de medidas fiscales y finan-
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cieras, que regula este órgano en su Disposición Final Cuarta, con un total de 17 largos apartados9.
A pesar de la temprana previsión de crear en Cataluña un órgano independiente para la resolución de los recursos contractuales10, antes de la aprobación de la ley catalana 7/2011, en Cataluña se aplicaba el régimen supletorio para las Comunidades Autónomas que se regulaba en la DT 2ª de la Ley 34/2010 y que se encargaba de establecer un régimen transitorio hasta que las Comunidades Autónomas regularan ante quién incoar la cuestión de nulidad y ante quién interponer el recurso especial en materia de contratación. Este régimen transitorio, hoy mantenido en la DT 7ª RDL 3/2011, establece que, en tanto no se determine el nuevo órgano independiente, son recurribles los actos mencionados en el artículo 40.2 RDL 3/2011, que se tramitarán de conformidad con lo establecido en los artículos 42 a 48 RDL 3/2011. La competencia para la resolución de los recursos sigue recayendo sobre los mismos órganos que la tuvieran atribuida con anterioridad, es decir, aquéllos regulados en el art. 37.4 de la Ley 30/2007 en la redacción originaria, previa a las modificaciones introducidas por la Ley 34/201011. No obstante la literalidad de la aplicación de este régimen transitorio ("[e]n tanto una Comunidad Autónoma no regule ante quién incoarse la cuestión de nulidad [...] o interponerse el recurso"), entendemos que debe extenderse su aplica-
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ción no hasta que los extremos requeridos hayan sido regulados, sino hasta que el órgano independiente competente inicie sus actividades12.
El Órgano de Recursos Contractuales de Cataluña se configura como un órgano administrativo especializado de carácter unipersonal que actúa con plena independencia funcional y adscrito a un departamento de la Administración de la Generalidad de Cataluña.
Su carácter de órgano especializado está establecido en el apartado 1 de la DA 4ª. La materia de especialización es la contratación pública, como así ponen de manifiesto las distintas disposiciones que le dan contenido, como son la regulación de la competencia material del propio órgano (DA 4ª.4) y algunas disposiciones relativas a su titular: por ejemplo, se establece, dentro de los requisitos para ser titular del órgano, la preferencia por los profesionales directamente relacionados con la contratación pública (DA 4ª.10.a) y una competencia profesional acreditada en las materias propias del órgano (DA 4ª.10.c); además, durante el proceso de selección, se obliga a los candidatos a hacer constar en su currículum una serie de datos profesionales "especial-mente para acreditar de forma fehaciente la experiencia y la dedicación en el ámbito del derecho público relacionado con la contratación pública" (DA 4ª.11 in fine).
Este Órgano se crea con carácter unipersonal, tal y como establece la DA 4ª.9. No obstante, una vez puesto en funcionamiento, la ley contempla la posibilidad de su transformación en un órgano colegiado (DA 4ª.17). Los requisitos habilitantes de tal transformación son:
- Que el volumen y la especificidad de los asuntos que son competencia del Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de Cataluña aconsejen la modificación del carácter unipersonal; y
- Que el órgano competente en materia de evaluación y supervisión de la contratación pública13efectúe una propuesta "fundamentada en la evolución
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creciente que haya podido experimentar el número total de recursos presentados" que aconseje la modificación del carácter unipersonal; tras lo cual será...
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