El soporte organizativo y el papel de la iniciativa social en las rentas mínimas de inserción de las Comunidades Autónomas.
| Autor | María Belén Cardona Rubert - Frederic López I Mora |
| Cargo del Autor | Profesora Titular Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universitat de València - Profesor Titular Departamento de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Investigador del Instituto Universitario de Economía Social y Cooperativa (IUDESCOOP). Universitat de València |
| Páginas | 167-203 |
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Con bastante probabilidad, uno de los elementos menos estudiados pero cardinales en el diseño y posterior activación de las Rentas Mínimas de Inserción de nuestras Comunidades Autónomas se refiere al entramado administrativo o institucional sobre el que se apoyan. Al menos por las siguientes razones: primero, y ante todo, por la generalizada y necesaria presencia de ese aparato burocrático para su programado despliegue.
Segundo, y por derivación, porque con ese dispositivo público -si es que aún resulta posible en estos tiempos-, se deben tratar de poner en práctica muy importantes principios constitucionales que rigen nuestro modelo social y político de convivencia, cuya finalidad, en el caso que ahora nos atañe, guarda relación estrecha con la igualdad de oportunidades, con la remoción de los obstáculos que impiden a ciertos grupos de ciudadanos la plena efectividad de sus derechos fundamentales y con su auxilio, mientras tanto, ante estados de penuria o parvedad.
Y, en tercer lugar, porque estas intervenciones tienen razonablemente que ajustarse y compaginarse con los criterios de la eficiencia y de la eficacia en la gestión de nuestros servicios públicos, algo que resulta imprescindible a la luz de la finalidad que se persigue por el reconocimiento de las Rentas Mínimas de Inserción, pero también primordial para frenar en este y en otros campos el agresivo discurso neoliberal, que trata de aprovechar sus tradicionales argumentaciones bien para reclamar aquí también una mayor presencia del sector privado, bien para impugnar, lisa y llanamente, la filosofía y la arquitectura de este instrumento de Política Social.
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El recurso, utilizado por nuestras Comunidades Autónomas en el marco de sus competencias más o menos alargadas en el terreno de la denominada Asistencia Social a la luz de la Constitución de 1978, y al objeto de tratar de paliar situaciones de necesidad desde una lógica relativamente visible -la marginación social y la inactividad productiva-, ha recibido desde la década de los años noventa del siglo XX diseños y recursos que, a los efectos de este estudio, se reconducen bajo la categoría bastante homogénea de Rentas Mínimas de Inserción. Aunque, revisando su sostén normativo, reciban muy diferentes denominaciones1, que no se apartan grosso modo de su verdadera función social y puedan legítimamente intuirse algo más que matices en sus postulados estratégicos y en términos de Política del Derecho.
Esa diversidad en las designaciones según territorios, que en algunos casos han sido rebautizadas recientemente y resultan a veces un tanto pomposas, seguramente responden a un intento de afirmación identitaria -aunque tal diversificación resulte demasiado alambicada para los ciudadanos y sus propios beneficiarios- y complique un tanto el trabajo de cuantos profesionales e investigadores se mueven en el ámbito de lo social.
Las Rentas Mínimas de Inserción de las Comunidades Autónomas españolas en su conjunto, más allá del tema concreto del que vamos a ocuparnos, constituyen un dispositivo todavía en construcción de nuestro Estado del Bienestar y de las políticas públicas, que se mueve entre la transferencia de rentas y los servicios sociales; nacieron en la década de los años noventa del siglo pasado y su mapa territorial se ha completado durante su transcurso2.
Luego, en los últimos años, y como lluvia fina que parece que no cesa, venimos asistiendo a más o menos profundas reformas legislativas y que afectan a algunas de las instituciones medulares (por ejemplo, ámbito de aplicación y requisitos exigibles a los beneficiarios, compromiso de actividad e itinerarios para la inserción social y/o profesional, prestación económica, acciones programadas, procedimiento administrativo, incompatibilidades, vicisi-
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tudes, vigilancia y cuadro sancionador), temática ésta que bien merecería un seguimiento diacrónico y comparativo que, lamentablemente, no puede abordarse en estas páginas por su complejidad y extensión, vista la frondosidad de tal jungla regulativa.
Con todo, y ese si que resultaría un estudio muy sugerente a priori, aunque luego los resultados puedan resultar más o menos decepcionantes, sería deseable el que se trazase una comparación sincrónica entre las Comunidades Autónomas al objeto de cohonestar sus intervenciones y tratar de deducir, si los hay, diferentes modelos en liza con respecto a sus principales institutos vertebradores, algo que tampoco estamos en condiciones de realizar en este estudio.
Así pues, nuestra indagación apunta directamente al funcionamiento de la organización administrativa a la que se le encomienda la gestión de las llamadas, genéricamente, Rentas Mínimas de Inserción. Su estructura y formato, más o menos enmarañados, por pura coherencia corresponden ser diseñados por las Comunidades Autónomas del Reino de España, titulares no discutidas por ahora en la activación de esta competencia, fundamentada en sus respectivos Estatutos de Autonomía y que las financian con cargo a sus propios presupuestos.
Tal capacidad autorreguladora abre inicialmente un cierto abanico de posibilidades a la hora de configurar ese aparato burocrático y caracterizarlo en los principios y aspectos más elementales de una organización desde la óptica de la ciencia administrativa (organigrama, descentralización y coordinación, gerencia, personal adscrito, distribución de funciones, procedimiento, control de gastos, relaciones con los posibles beneficiarios y con otras unidades u entidades públicas, etc.).
Si ya de por si todos estos extremos encierran un sinfín de interrogantes, cabe traer a colación otro debate que casa bien con el contexto en que se inscribe la vertebración de este recurso asistencial: me refiero a la apertura o no a la sociedad civil organizada en ese entramado administrativo -las entidades de iniciativa social en sentido amplio-, toda vez que las personas destinatarias de tales ayudas pueden pertenecer a colectivos más o menos organizados en marcos asociativos o, incluso, tratar de apoyarse directa o más oblicuamente en proyectos empresariales.
De la misma manera, también suscita interesantes reflexiones el dirimir si la iniciativa privada, llegado el caso, puede participar con mayor o menor intensidad en el despliegue de las Rentas Mínimas de Inserción. Semejante debate nos sitúa ante fórmulas de colaboración o de partenariado, lo que permite adentrarse en los dominios de la denominada Administración Concertada.
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Por lo demás, no debería perderse de vista la lógica sociopolítica que alimenta el reconocimiento de estos programas establecidos al constatarse una situación de necesidad, de emergencia social debidamente contrastada, y que ponen en marcha, activado el compromiso de inserción, un circuito de actuaciones dirigidas a paliar y, en su caso, revertir ese estado de desarraigo y marginalidad. En ese punto, si se acepta que una de las dos estrategias fundamentales, por no decir la mayor, es la consecución o conservación de un empleo que impida al beneficiario y/o a su unidad familiar o de convivencia caer y quedar atrapados en las redes de la exclusión, por ese camino se deben cruzar en diversos momentos al menos dos tipos diferenciados y especializados de servicios públicos: los de servicios sociales y los de empleo3.
Ello plantea de inmediato un nuevo problema que se adosa al más general que ya ha sido introducido y que constituye el núcleo de esta indagación. Dicha cuestión anudada no es otra que la delimitación de competencias entre esos diversos espacios administrativos y sus interrelaciones en el despliegue operativo de las Rentas Mínimas de Inserción.
Tal entrelazamiento institucional, que puede por hipótesis no ser el mismo territorialmente hablando ni en su formato ni en su intensidad -vista la libertad organizativa de nuestras Comunidades Autónomas en una materia incorporada normativamente a sus competencias propias-, abre, a su vez, otro frente de interés para ser estudiado.
Sin perder de vista que las intervenciones públicas en el ámbito de los servicios sociales y del empleo, en España y con el dispositivo legislativo en la mano, se vertebran como verdaderos sistemas en términos políticos, gestores y económico-presupuestarios; ambos reúnen una característica común que incide de pleno en el tema que nos ocupa y que lo hace más rico pero también más problemático. El hecho de que estos dos sistemas administrativos -uno al menos, el de empleo, calificado legalmente como Sistema Nacional4- se construyan y estructuren territorialmente en tres espacios, el estatal, el autonómico y el local.
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Esta idea se refuerza en el caso de los servicios sociales con respecto a la esfera municipal5o provincial6; y pone al descubierto la trascendencia del debate propuesto, su complejidad y la necesidad de revisar el funcionamiento de éste y de otros dispositivos que se van consolidando -así, por ejemplo, la Renta Activa de Inserción de carácter estatal-, con un fin, optimizar todos los recursos empleados y, sobre todo, a la espera de ir removiendo las causas profundas que explican la marginación y la pobreza.
En suma, la finalidad de este estudio no es otra que la de trazar una aproximación al dispositivo burocrático que instrumentalmente ha sido puesto en pie para que nuestras Comunidades Autónomas formalicen y gestionen las Rentas Mínimas de Inserción; y ello con la intención de poder identificar y desmenuzar ese organigrama, más o menos complejo, conforme se despliega nuestro mapa territorial al completo, incluyendo por tanto también a las Ciudades...
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