Los cambios administrativos. La congruencia organizativa como facilitadora del modelo de gobernanza local

AutorÁngel Iglesias Alonso
Páginas223-302

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5.1. El proceso de transformación organizativa: estrategias, tácticas y acciones la adopción de una nueva cultura político-administrativa como soporte del proceso

Destacada la central importancia de las relaciones con la sociedad civil y con el mercado, en este capítulo abordaremos la tercera cláusula de la caracterización de la gobernanza en la ciudad de Alcobendas, constituida por las innovaciones en los procesos de gestión, pues una opción de gobernanza requiere la adecuación de la organización, de los recursos organizativos y de los mecanismos de gestión.

Hasta ahora se han visto los mecanismos de gobernanza como nuevas formas de relación entre el sistema político-administrativo y la sociedad a consecuencia de los cambios en el entorno, para lo cual se han analizado las relaciones entre actores públicos y privados a través de los partenariados o de la concertación y las relaciones entre la administración local y los ciudadanos por medio de la participación. En el presente capítulo se analizan las relaciones dentro del sistema a través de un haz de instrumentos de gestión pública como, entre otros, la descentralización a partir de la cual se puede estudiar la relación entre cargos electos y cargos técnicos, la Dirección por Objetivos o modelo de relaciones entre cargos directivos, técnicos y el resto de empleados públicos y la Calidad en la que se subsumen un conjunto de relaciones en el interior de la administración así como entre ésta y los ciudadanos.

En efecto, uno de los rasgos llamativos de la gobernanza en Alcobendas lo constituyen las nuevas formas de relación dentro del subsistema administrativo. En este respecto en Alcobendas se ha puesto en marcha una estrategia global de mejoras organizativas continuas y mejora en la calidad de los servicios prestados. No hay, por tanto, un cambio organizativo radical. Esta estrategia

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global se concreta en: a) El constante rediseño e implantación de procesos de decisión y de comunicación y b) Acciones intracorporativas encaminadas a la creación de redes internas para adaptarse al entorno. A partir de estas estrategias tienen lugar actividades intraorganizativas que generan un consenso normativo, legitimación y cultura corporativa hacia la innovación en la gestión, aglutinando los vectores políticos y organizativos del proceso. Un ejemplo lo constituyen la realización de seminarios para cargos electos y directivos o las numerosas jornadas que el Ayuntamiento organiza sobre diferentes aspectos de las políticas públicas o acerca del proceso de modernización234.

El éxito del proceso de modernización en Alcobendas descansa en gran medida en la estrategia de implantación elegida desde un incrementalismo gradual a reformas más globales. El proceso comenzó con la introducción de novedades en un área elegida y de bajo riesgo235. De esta forma, además de minimizar riesgos, se tenía la oportunidad de aprender e introducir medidas correctoras. El área seleccionada fue una unidad, el Patronato Sociocultural, responsable de políticas públicas sin conflictos, fácilmente perceptibles por los ciudadanos (juventud y servicios sociales). En 1982 el Patronato Sociocultural agrupa servicios que habían funcionado autónomamente con diferentes culturas ya que existe una necesidad de, simultáneamente, proceder a una reorganización y poner en común proyectos, conformar un equipo de gestión, racionalizar actitudes y procesos, además de potenciar la coordinación entre los distintos servicios, programas y proyectos que ya existían. A ello se une la incorporación de nuevo personal y un equipo de trabajo.

La paralela reestructuración del aparato administrativo se produce a partir y alrededor de estas dos políticas, con una construcción metódica ulterior de un know-how conceptual en el que se sustentan las posteriores acciones de innovación administrativa.

Este proceso de modernización administrativa, mediante la introducción de innovaciones, comienza con instrumentos para cambiar la cultura organizativa (Dirección por Objetivos), poniendo así las condiciones para ulteriores acciones innovadoras hasta llegar a la orientación al ciudadano (Calidad). La carac-

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terística del proceso es, pues, una ampliación continuada de los elementos de modernización que concluye con la Calidad en toda la organización. Un aspecto fundamental del proceso es que los pasos de la modernización son sostenibles y difícilmente reversibles.

Desde luego, uno de los rasgos fundamentales en Alcobendas es la combinación de las reformas estructurales internas con un cambio cultural a través de la adopción de una nueva cultura organizativa que actúa de soporte para el proceso de modernización. Tiene lugar una gestión del cambio cultural en tanto en cuanto en Alcobendas se ha ligado el cambio cultural a la implantación del proceso. Por lo demás, el cambio se focaliza en los procesos de grupo y se hace a todos los niveles, tanto directivos como operativos.

Desde una perspectiva conceptual, la cultura organizativa se puede desagregar en tres niveles: el nivel de las estrategias y objetivos, el nivel de las estructuras y procesos y el nivel de los comportamientos y relaciones. En Alcobendas se ha actuado en estos tres niveles. En punto a las estrategias ha existido una orientación hacia las necesidades y expectativas del ciudadano. De otro lado, a través de la innovación organizativa y tecnológica se ha dado respuesta a las cambiantes necesidades. Paralelamente, se produce una estrecha interconexión entre el conjunto de las unidades administrativas buscando la efectividad a través de la coordinación.

En su puesta en práctica se ha observado un pragmatismo incrementalista y una adaptación a las necesidades locales. En cuanto a los comportamientos se ha primado la innovación por parte de los actores que producen ideas originales y la transmisión cultural de experiencias dentro de la organización con lo que en ésta se ha instaurado un sistema de aprendizaje organizativo continuado. Este aprendizaje, que permite aceptar la innovación, es una constante en el proceso236, caracterizado por la capacidad receptiva para implantar las innovaciones.

Un elemento introducido en esta implantación ha sido la participación de los empleados. Para ello ha existido una inversión en tiempo y energía para informar y convencer a éstos al objeto de que se identificasen con los procesos de reforma. A estos efectos han existido procesos de negociación abiertos con los representantes sindicales acerca de los objetivos de la modernización y las precondiciones sociales del proceso (que el proceso no implicase despidos

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sino, al contrario, posibilidades de promoción profesional y participación de los representantes sindicales en los grupos de trabajo).

5.1.1. El papel de uno de los concejales (Aragüetes, Primer Teniente de Alcalde) como cargo electo y gerente profesional237

La figura del gerente profesional, cuyo equivalente más cercano está en la existencia del city manager en los modelos locales nórdico y anglosajón, ha sido introducida en algunos ayuntamientos medianos situados en zonas metro-politanas (BALLART y RAMIÓ, 2000). Este modelo, sin embargo, encuentra, en general, un difícil encaje en el sistema de gobierno local español donde, además de la no contemplación de la figura en la normativa vigente, los cargos electos realizan funciones gerenciales y los directivos suelen estar bajo la dependencia de un cargo político, por lo que su introducción sería, a priori, una fuente de conflictos tanto con los cargos electos como con los cargos técnicos y directivos.

Con independencia de quien realice la función gerencial, lo importante es que ésta se lleve a efecto de forma que se articule la coordinación entre los responsables políticos y los cargos técnicos. Con ello en mente, la profesionalización de la gestión pública en el Ayuntamiento de Alcobendas tiene su origen en la coordinación de la organización administrativa. Esta coordinación recae en el Primer Teniente de Alcalde, que reúne así las funciones de cargo electo y de gerente municipal.

Podemos decir que la experiencia y el profundo conocimiento de las cues-tiones de gestión y las relaciones políticas es una fortaleza para la gestión de los procesos de cambio administrativo. Al acceder al poder, tras las primeras elecciones democráticas, el Ayuntamiento contaba con pocos recursos y estaba estructurado en forma departamental, con una estructura burocrática centrada en los procedimientos definidos por las normas, una acción pública fragmentada y ausencia de liderazgo, planificación y coordinación en la acción administrativa. Una organización local típica del período autocrático, sin envergadura para atender las demandas políticas sociales y económicas de un régimen democrático. El Primer Teniente de Alcalde, Aragüetes...

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