La organización territorial. El modelo de Estado autonómico

Autor:Juan José Ruiz Ruiz
Páginas:323-378
 
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CAPÍTULO XI
LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL. EL MODELO
DE ESTADO AUTONÓMICO
1. NATURALEZA Y PRINCIPIOS DE LA FORMA TERRITORIAL DE ESTA-
DO. 1.1. Principio de unidad. 1.2. Manifestaciones y/o consecuencias del princi-
pio de unidad. 1.3. Principio de autonomía. 1.4. Consecuencias del principio de
autonomía. 1.5. El principio de la soberanía popular. 1.6. Principio de autonomía
institucional. 2. LA GARANTIA CONSTITUCIONAL DE LA AUTONOMÍA:
LOS ESTAUTOS COMO CONSTITUCIONES AUTONOMICAS. 3. LAS INS-
TITUCIONES PROPIAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. 3.1. El
Parlamento o Asamblea legislativa. 3.2. El Presidente y el Gobierno. 3.3. La Ad-
ministración. 4. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS. 5. LAS MATE-
RIAS COMPETENCIALES DE TITULARIDAD AUTONÓMICA. 6. LA RE-
SOLUCIÓN DE CONFLICTOS ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDA-
DES AUTÓNOMAS. 6.1. La vía jurisdiccional. 6.2. La vía del art. 155. 7. LOS
INSTRUMENTOS DE COLABORACIÓN INTERGUBERNAMENTAL. 8.
PARTICIPACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN ÓRGANOS
CONSTITUCIONALES DEL ESTADO. 9. LOS CONTROLES SOBRE LAS
COMUNIDADES AUTÓNOMAS. 10. LA ADMINISTRACIÓN INTERME-
DIA (LA PROVINCIA) Y LOS MUNICIPIOS. BIBLIOGRAFÍA.
1. NATURALEZA Y PRINCIPIOS DE LA FORMA
TERRITORIAL DE ESTADO
El modelo de Estado autonómico español es una variable de Estado
compuesto que adopta los instrumentos y las garantías de un Estado fede-
ral, si bien se detectan, junto a influencias de modelos federales como el
alemán o el austriaco, también las de modelos regionales como el italiano
y el español del régimen constitucional de 1931. Característica esencial de
todo Estado federal es que en su territorio coexisten diferentes poderes
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legislativos dotados de competencias distintas y complementarias garan-
tizadas constitucionalmente y protegidas jurisdiccionalmente, sin merma
a la igualdad de derechos de los ciudadanos. En España el lugar de la
Federación lo ocupa el Estado central y el de los diversos componentes
territoriales, las CCAA, cuyo ordenamiento jurídico propio tiene como
norma institucional básica un Estatuto de autonomía, norma jerárquica-
mente solo subordinada a la Constitución e integrada en el ordenamiento
estatal como norma propia dotada de rigidez y no derogable unilateral-
mente ni por el Estado ni por ninguna Comunidad Autónoma. Para algu-
nos autores se aprecia aquí una diferencia interesante respecto a los Es-
tados federales, pues el principio que regula las relaciones entre la
Constitución y los Estatutos de autonomía es el de jerarquía, mientras
que en el caso de la constitución federal el principio que rige en las rela-
ciones con las constituciones estatales es el de competencia. Sin embargo,
en ambos casos las normas supremas de las unidades subestatales tienen
a la postre como límite la constitución federal (o nacional), de modo que
desde un punto de vista funcional se encuentran subordinadas a ella.
1.1. Principio de unidad
La CE de 1978 opera y generaliza, a diferencia de la de 1931, un re-
parto territorial del poder que no impide reconocer al Estado como una
unidad política, jurídica y económica (STC 37/1981, de 16 de noviembre),
de modo que la autonomía política de sus componentes encuentra como
límite la unidad indisoluble de la Nación española (art. 2). La Constitu-
ción reconoce por ello la existencia de un solo Estado (art. 1.1); y procla-
ma la «indisoluble unidad» de la Nación española (art. 2), declarando que
la soberanía nacional reside en el pueblo español (art. 1.2), pero recono-
ciendo y garantizando el derecho que las «nacionalidades y regiones»
tienen a la autonomía respetando la solidaridad entre ellas (art. 2); aunque
sin identificar cuáles son nacionalidades y cuáles regiones, ya que del
ejercicio del derecho al autogobierno solo resulta la constitución de entes
de una misma y única naturaleza denominados «Comunidades Autóno-
mas», poniendo así de manifiesto un componente comunitario en su
creación, a partir de su diversidad, pero sin que en ningún caso ésta
pueda implicar privilegios ni provocar discriminaciones, puesto que to-
dos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier
parte del territorio del Estado (arts. 137, 138 y 139 CE).
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Así pues, sobre la ya clásica distinción, algo artificial, de intereses
generales e intereses respectivos de los territorios dotados de autonomía
política, el texto constitucional construye un modelo de Estado en el que
la satisfacción del interés unitario justifica un marco común normativo,
económico y social. El principio de unidad viene por tanto a ocupar un
lugar similar al Bundestaatsprinzip del federalismo alemán. El TC viene
interpretando el principio de unidad como sustrato irrenunciable de un
único sujeto constituyente que no impide reconocer su pluralismo interno
y su diversidad cultural y social. En esta línea el TC ha venido insistien-
do (247/2007), «en que nuestro sistema constitucional descansa en la
adecuada integración del principio de autonomía en el principio de uni-
dad, que lo engloba. De ahí que el nuestro sea un Estado políticamente
descentralizado, como consecuencia del referido engarce entre aquellos
dos principios. Así, hemos dicho que al consagrar ésta [la Constitución]
como fundamentos, de una parte el principio de unidad indisoluble de la
Nación española y, de la otra, el derecho a la autonomía de las nacionali-
dades y regiones que la integran, determina implícitamente la forma
compuesta del Estado en congruencia con la cual han de interpretarse
todos los preceptos constitucionales. (STC 35/1982, FJ 2)». Sin embargo,
para que el principio de unidad despliegue su virtualidad, debe de poner-
se en relación con algún otro precepto constitucional que precise la pro-
tección del interés unitario.
1.2. Manifestaciones y/o consecuencias del principio de unidad
Entre las manifestaciones del principio de unidad el TC ha extraído la
unidad de mercado como un principio no expresamente formulado en el
texto constitucional, pero deducible de su articulado. Así, el TC ha indi-
cado que las CCAA no podrán ejercer sus competencias de forma que
produzcan una alteración o quiebra de la unidad del mercado nacional
que pretende salvaguardar la propia Constitución. El principio de unidad
del orden económico nacional en su vertiente competencial puede des-
empeñar un efecto limitador en la distribución de competencias como ha
puntualizado el TC, por ejemplo en materia de ordenación del crédito
(STC 96/1984), pues «la Constitución fija una serie de objetivos de carác-
ter económico cuya consecución exige la adopción de medidas de política
económica aplicables, con carácter general, a todo el territorio nacional
(arts. 40.1, 130.1, 131.1 y 138.1)» (STC 1/1982).

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