La organización territorial interna de los territorios forales

Autor:Martín María Razquin Lizarraga
Cargo:Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad Pública de Navarra
Páginas:57-78
 
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NUEVA ÉPOCA
DOCUMENTACIÓN ADMINISTRATIVA, Nueva Época – N.o
3, Enero-Diciembre 2016 – ISSN: 1989-8983
La organización territorial interna de los territorios forales
Martín María Razquin Lizarraga
Catedrático de Derecho Administrativo
Universidad Pública de Navarra
martin.razquin@unavarra.es
SUMARIO
I. Introducción.
II. La organización territorial interna de la Comunidad Foral de Navarra.
1. Organización.
2. Competencias.
3. Hacienda Foral.
4. La Administración y gobierno local.
III. La organización territorial interna de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
1. Las bases de la organización interna de la Comunidad Autónoma del País Vasco: la tridimensionalidad.
1.1. El ámbito externo.
1.2. El ámbito interno.
1.3. La tridimensionalidad.
2. La organización territorial interna de las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
3. La organización territorial interna de los Territorios Históricos.
3.1. Naturaleza y carácter de los Territorios Históricos.
3.2. La organización territorial interna de los Territorios Históricos.
3.2.1. La organización interna general.
3.2.2. La organización territorial interna de cada Territorio Histórico.
4. Las competencias de los Territorios Históricos.
5. Las Haciendas Forales.
6. Las relaciones de los Territorios Históricos y los municipios.
I. INTRODUCCIÓN
El título de mi estudio se refiere a la organización territorial interna de los Territorios Forales. Y lleva este título
porque es la calificación que utiliza la Disposición Adicional 1.ª de la Constitución para referirse a los denominados
territorios históricos o territorios que contaban con derechos históricos de Derecho Público.
La STC 76/1988 y luego la STC 32/2010 precisaron que los territorios forales son únicamente Navarra, Alava,
Bizkaia y Gipuzkoa. La STC 118/2016 en su F.J. 2 letra a) delimita cuáles son los territorios históricos:
«Pues bien, con la expresión “territorios forales” recogida en la disposición adicional primera del
texto constitucional “se hace referencia a ‘aquellos territorios’ integrantes de la Monarquía españo-
la que, pese a la unificación del Derecho público y de las instituciones políticas y administrativas del
resto de los reinos y regiones de España, culminada en los Decretos de Nueva Planta de 1707, 1711,
1715 y 1716, mantuvieron sus propios fueros (entendidos tanto en el sentido de peculiar forma de
organización de sus poderes públicos como del régimen jurídico propio en otras materias) durante
el siglo VTGGG y gran parte del VGV, llegando incluso hasta nuestros días manifestaciones de esa peculia-
Martín María Razquin Lizarraga
LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL INTERNA DE LOS TERRITORIOS FORALES
PONENCIAS
DOCUMENTACIÓN ADMINISTRATIVA, Nueva Época, – N.o
3, Enero-Diciembre 2016 – ISSN: 1989-8983
La foralidad reconocida en el precepto constitucional se ha plasmado de forma diferente y diferenciada. La
primera de ellas la configuración de dos Comunidades Autónomas diferenciadas: la Comunidad Foral de Navarra
(CFN), por un lado, y por otro, la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV), que engloba a los territorios fora-
les de Alava, Bizkaia y Gipuzkoa. Ello supone que mientras el territorio foral de Navarra se ha constituido como
Comunidad Autónoma (Foral), sin embargo los otros tres territorios históricos no son como tales Comunidades
Autónomas individuales sino que forman parte de la CAPV que los engloba.
En segundo lugar, esta foralidad constituye un régimen inserto en la Constitución española, del que no se
deriva un derecho de independencia o separación del Estado español sino una suerte de integración singular en el
mismo. Esta integración supone el reconocimiento de los derechos históricos de los Territorios Forales, lo que les
aparta en ocasiones y en aspectos relevantes del régimen general común de las Comunidades Autónomas y de las
provincias. Asimismo les dota de una organización territorial interna distinta de la existente en otras Comunidades
Autónomas o provincias.
Las consecuencias de la aplicación de la disposición adicional 1.ª CE se plasman tanto en los respectivos Es-
tatutos de Autonomía, principalmente la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de
Navarra de 1982 (LORAFNA), como el Estatuto de Gernika de 1979 (EAPV). Debe señalarse que la LORAFNA ha sido
objeto de dos modificaciones muy reducidas, lo que significa que no se ha sumado al carro de las reformas estatu-
tarias más recientes iniciadas con el Estatuto de Autonomía de Cataluña (aunque propiamente primero fuera el de
la Comunidad Valenciana). Y el EAPV no ha sufrido modificación alguna, a pesar del intento de reforma –más bien
sustitución total (el denominado Plan Ibarretxe, concretado en el Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi)–
que fue rechazado por el Congreso de los Diputados.
A este bloque constitucional, se unen asimismo las leyes estatales que recogen el Convenio Económico y el
Concierto Económico, que son la veste formal del acuerdo o pacto en materia tributaria y financiera, entre el Esta-
do y la CFN y entre el Estado y la CAPV.
También otras normas estatales desarrollan y explicitan derechos históricos en determinadas materias vincu-
ladas principalmente a los ámbitos tributario y financiero y local.
Ya en el ámbito interno de Navarra, la LORAFNA ha sido desarrollada por medio de las leyes forales principa-
les, de mayoría absoluta –exigida por la LORAFNA–, destacadamente la Ley Foral del Gobierno de Navarra y de su
Presidente y la Ley Foral de la Administración Local de Navarra (y la Ley Foral de las Haciendas Locales de Navarra).
En el ámbito de la CAPV, el desarrollo se opera tanto por la normativa que emana de las Instituciones co-
munes, principalmente las leyes que aprueba el Parlamento Vasco –donde no se recoge la categoría de leyes de
mayoría absoluta 1–, así como por las Normas Forales que aprueban los Territorios Históricos de Alava, Bizkaia y
Gipuzkoa, singularmente sus respectivas Juntas Generales. En el ámbito de la CAPV, existe una complejidad inter-
na que la diferencia de Navarra.
Finalmente, cabe resaltar que esta organización territorial de los territorios forales debe ser analizada desde
una perspectiva más general, cual es la de las singularidades forales derivadas de la tan citada Disposición Adicio-
nal 1.ª CE y que se concentran en cuatro áreas principales: la organización, las competencias, la financiación y el
régimen local.
Con estas premisas, es obligado estudiar de forma completamente diferenciada la organización territorial
interna de la CFN y la propia de la CAPV y de los Territorios Históricos. Y ello entre otras razones porque Navarra
se ha convertido en una Comunidad Autónoma singular, denominada Comunidad Foral de Navarra, en virtud del
Amejoramiento del Fuero, que es su Estatuto de Autonomía. En cambio, los territorios forales de Alava, Bizkaia y
Gipuzkoa se han reunido en la Comunidad Autónoma del País Vasco, no siendo cada uno de ellos una Comunidad
Autónoma, sino un Territorio Histórico que forma parte de ella. Así lo indica el Tribunal Constitucional (TC) en su
STC 118/2016:
«Cuanto antecede pone de manifiesto que los territorios históricos vascos gozan de una singu-
laridad que se materializa en un ámbito competencial diferente y más amplio del conferido a las
provincias de régimen común, que dimana del régimen foral constitucional y estatutariamente
garantizado, no solo frente a las Instituciones comunes del País Vasco sino también, como hemos
señalado, frente “a los poderes centrales del Estado” (STC 76/1988, de 26 de abril, FJ 6)» (F. J. 4,
letra d), párr. 5.º).
1 Así lo resalta COBREROS MENDAZONA, E., Escritos sobre la Comisión arbitral, Ed. IVAP, Oñati, 2009, pp. 141-142.

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