De la organización territorial del Estado

Autor:393-422
Cargo del Autor:Catedrático Emérito de Derecho Constitucional; Catedrático de Derecho Constitucional
Páginas:Pablo Lucas Verdú; Pablo Lucas Murillo De La Cueva
RESUMEN

1. La relevancia del Título VIII 2. La construcción del Estado Autonómico. 3. Unidad y diversidad. 4. La forma de Estado.

 
ÍNDICE
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1. La relevancia del Título VIII

Cualquier reflexión sobre el Título VIII de la Constitución tiene que suscitar necesariamente las cuestiones relacionadas con la forma de Estado. Eso significa no sólo evocar las dificultades que en torno a ella se produjeron en el proceso constituyente, sino también las que, posteriormente, han surgido con motivo del desarrollo de las previsiones constitucionales. En fin, ha de tener presente el debate sobre la articulación de las Comunidades Autónomas en el seno del Estado que organiza la Constitución de 1978, preocupado por lo que se ha denominado "cierre del modelo autonómico" y el tratamiento de los que se ha venido a llamar "hechos diferenciales".

Y, ciertamente, en las normas e instituciones que aquí se recogen, se pretende ofrecer respuesta a algunos de los problemas capitales que tiene planteados la sociedad española. Esto es inevitable dado el carácter englobante que es propio de la forma de Estado y las peculiares circunstancias que en torno a ella se han producido en nuestra historia contemporánea. En efecto, configurada la organización territorial del Estado constitucional sobre los patrones centralizadores de la tradición administrativa 1-napoleónica 1, la vertebración del poder político Page 394 no experimentará variaciones sustanciales hasta la entrada en vigor del texto constitucional vigente 2. Por lo demás, la reacción centralizadora y uniformista que caracterizó, en este plano, al régimen de Franco le llevó, primero, a eliminar todo vestigio de autonomía territorial y, después, a perseguir con particular virulencia cualquier forma de pluralismo ajena a sus estrechos horizontes ideológicos. Así, el especial empeño con el que reprimió, en sus últimos años, las crecientes demandas de autogobierno contribuyó a que, en la lucha por la democracia, quedaran firmemente unidas las ideas de libertad y de autonomía. Los programas electorales que recibieron el apoyo ampliamente mayoritario de los españoles en las elecciones del 15 de junio de 1977 3 y la composición de las Cortes entonces elegidas sellaron definitivamente esa vinculación sobre la que descansa el pacto constitucional 4.

Ahora bien, esos objetivos, fáciles de comprender a la vista de los acontecimientos precedentes y sencillos de aceptar mientras permanecen enunciados en términos generales, han originado serias dificultades a la hora de su plasmación en formulaciones 1-positivas concretas. La misma génesis del artículo 2 del texto fundamental y la posterior elaboración de este Título VIII, con el añadido de la disputa suscitada por los nacionalistas vascos a propósito de la disposición adicional primera de la Constitución lo acreditan 5. De igual modo, lo ponen de rePage 395lieve los términos del debate político y, en ocasiones, jurídico que han acompañado el desarrollo de las normas constitucionales relativas a la forma de Estado.

No es éste el lugar para tratar tales problemas, aunque sí es ilustrativo mencionar algunos de los más relevantes. El primero, una vez que se decantó rapidamente la opción por la descentralización territorial del poder 6, es el originado por la introducción en el artículo 2 del término nacionalidades para identificar a uno de los sujetos del derecho a la autonomía que allí se reconoce. En segundo lugar, los espacios que el Título VIII deja abiertos a los desarrollos futuros generan dudas de entidad y notables preocupaciones. En fin, el juego que pueda dar la disposición adicional primera del texto fundamental, completa esta síntesis de los principales puntos de confrontación constituyente, en parte objeto, todavía, de controversia, desde distintas perspectivas.

En este último sentido, es interesante destacar que si, en 1978, el término nacionalidades suscitó una notable perplejidad 7, en la actualidad el acento se pone sobre el entendimiento que haya de darse al concepto Nación española. En efecto, con anterioridad a la redacción del artículo 2 de la Constitución, la palabra y la idea de nacionalidad en nuestro ordenamiento jurídico solamente apuntaban a la condición propia de los españoles y, por oposición, a la de los extranjeros, conforme a los artículos 17 y siguientes del Código Civil. Fuera de ese caso y de sus manifestaciones concretas en todas aquellas relaciones jurídicas en las que fuese relevante tal nacionalidad, esa palabra carecía de significado. Y otro tanto cabía decir a la vista de los datos del Derecho Comparado de los Estados democráticos. Unicamente algunos regímenes socialistas "por tanto, en unas coordenadas diferentes" ofrecían una aplicación distinta del término: en sus Constituciones, la nacionalidad, mejor dicho, las nacionalidades, eran sujetos colectivos, identificados por rasgos 1-culturales propios y, a menudo, también étnicos, dotados de una personalidad singular, reconocida por el ordenamiento federal y reflejada, inPage 396cluso, en la denominación y conformación de una de las cámaras del Parlamento 8.

Naturalmente, la innovación realizada por el artículo 2 planteó en su momento un intenso debate encaminado, por una parte, a cuestionar desde el punto de vista de la Teoría del Estado la posibilidad de coexistencia entre nación y nacionalidades, pues se consideraba que cada una excluía a la otra. La dificultad de distinguir conceptualmente ambas ideas, la asociación de ellas con la vocación de estatalidad y la disputa sobre la soberanía, fueron los aspectos más destacados de aquella polémica, en parte todavía viva. No obstante, a la postre, el encadenamiento reiterativo de cautelas unitarias finalmente recogido en el texto del artículo 2, la desaparición de aquellos términos en el resto del articulado, la garantía de la integridad territorial consignada en el artículo 8 9, junto con las restantes salvaguardias establecidas en el texto de la Constitución y, especialmente, en el Título que ahora introducimos, hicieron posible también aquí el consenso 10. Por lo demás, el proceso estatutario, rapidamente iniciado, ha terminado despejando los problemas de identidad: así, en su norma institucional básica, cada Comunidad Autónoma ha acabado por definir Page 397 su personalidad, optando por considerarse bajo una u otra de las alternativas recogidas por ese artículo 2 11. Es decir, el juego del principio dispositivo 12 ha ofrecido una solución flexible y práctica a lo que, de otro modo, habría generado, sin duda, enojosos conflictos, vista la dificultad de adjudicar desde fuera cartas de naturaleza en la materia.

Con el transcurso del tiempo este asunto se ha pacificado en buena medida. A ello ayudaron diversos factores. Por un lado, la consideración de que lo relevante desde el punto de vista competencial, es la forma en que se accede a la autonomía 13 y, en relación con ella, la inexistencia de inconvenientes jurídicos, sobre todo, transcurrido el plazo de cinco años contemplado por el artículo 148.2 de la Constitución, para que las Comunidades""región" disfruten de las mismas o de superiores competencias que las 1-nacionalidad" 14. Por el otro, porque el gradual, pero rápido, proceso de transferencias de competencias y servicios amortiguó esa disputa. A tal objetivo coadyuvó la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en su empeño, en términos generales acertado, de garantizar la Page 398 autonomía de las Comunidades y las exigencias derivadas de la unidad del ordenamiento.

No obstante, el problema ha pervivido y, periódicamente, se ha situado en el primer plano de la controversia política en diversas ocasiones. Ahora bien, sí es de señalar que los signos de preocupación procedieron, al principio, fundamentalmente de quienes sostenían puntos de vista reacios a la descentralización, de diferentes formas justificados. Más tarde, aunque subsistan planteamientos proclives a limitar o concluir el flujo de transferencias a las Comunidades, lo cierto es que han sido el Partido Nacionalista Vasco, por un lado, y la coalición gobernante en Cataluña 15, por el otro, quienes han avivado la polémica. En un caso afirmando sus derechos históricos o un supuesto conflicto entre el País Vasco y España 16. En ambos supuestos se ha insistido en el "hecho diferencial" y en la consiguiente necesidad de que esas Comunidades Autónomas disfruten de un régimen de autogobierno distinto "lo que, básicamente, quiere decir más amplio" al de las otras Comunidades 17. A esta situación de afirmación de la diversidad se llega, precisamente, cuando ha transcurrido el plazo de cinco años contemplado en el arPage 399tículo 148.2 de la Constitución y existe ya la posibilidad de modificar los estatutos de autonomía a los que afectaba aquel período transitorio. Es decir, cuando se suscita en términos prácticos la hipótesis de la homogeneización competencial 18.

En este contexto, se ha replanteado la consideración de lo que España y la Nación española son. En esa controversia no se discute la personalidad de las llamadas nacionalidades, sino que se debate sobre la existencia de esa Nación española. Si jurídicamente, mejor dicho, constitucionalmente, no cabe duda de su reconocimiento, en la polémica ideológica hay quien niega su realidad. Así, para los defensores de los postulados nacionalistas, España no sería una nación, sino una organización 1-política o, en todo caso, además, una formación social que no incluiría a las que se presentan como naciones diferenciadas. Frente a este planteamiento, extremadamente minoritario en el conjunto de España, pero con notable apoyo en el País Vasco y Cataluña, se afirma la existencia no sólo jurídico" formal, sino también sustancial, es decir, política y sociológica, de la Nación española, si bien se trate de una realidad plural y comprensiva de sólidas entidades diferenciadas 19.

Parece, pues, que, con el transcurso de los años, se ha invertido el prisma desde el que se observa un...

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