El Ministerio Fiscal como organización-respuesta: la definición del modelo español

Autor:Bruno Amaral Machado
Páginas:197-226
RESUMEN

4.1. Evolución del MF español: de fiscal del rey a fiscal del interés público - 4.2. La definición del modelo español - 4.2.1. El MF en los debates parlamentarios: la producción del modelo institucional adoptado en la CE/78 - 4.2.2. La consolidación del EOMF (Estatuto Orgánico del MF): la persistencia de un modelo ambiguo - 4.3. Entre dos poderes: el régimen jurídico del MF español - 4.4.... (ver resumen completo)

 
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El objetivo en este Capítulo no es únicamente describir la organización formal del MP español, sino mencionar algunos datos históricos relevantes para entender el contexto en que ese fue instituido. Aunque no pretenda, específicamente, buscar comparaciones con el modelo brasileño, algunos puntos de comparación podrán obviamente surgir. Así como en Brasil, la modificación del estatuto del MF español sucedió en la transición política. Al final de casi 40 años de la dictadura se debatió el rol da las instituciones públicas en la nueva ingeniería institucional que se consolidaría con la democracia.

4.1. Evolución del MF español: de fiscal del rey a fiscal del interés público

Sin ahondar en los textos legales y en la peculiaridad de la historia ibérica, puedo decir, en líneas generales, que el contexto político en los años que anteceden la formación del Estado español fue marcado por la dispersión territorial, preponderando en él la privatización del proceso. Es decir, predominaba la concepción de que la aplicación de la pena al infractor de una determinada norma cabía a la víctima. La exclusividad del procedimiento acusatorio puro, predominante en gran parte de la legislación municipal (fueros municipales), empezó a modificarse a lo largo de los siglos XII y XIII (Valdeavellano, 1973, pp. 555-556 y 560-561; Sánchez-Arcilla Bernal, 1995, pp. 664-666; Tomás y Valiente, 1969, pp. 155-156). Gradualmente, se consolidó la concepción de que para determinados delitos, principalmente aquéllos ofensivos a la «comunidad», sería

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recomendable delegar la persecución a órganos oficiales, punto de partida para la creación del cargo que originaría el actual fiscal español (Alonso, 1982). En este proceso, la investigación inicialmente atribuida a un funcionario ad hoc se incorporó, a lo largo de los años, a las funciones judiciales. La función del fiscal español como acusador público fue mejor definida con el modelo procesal del Derecho Real. Inspirado en la tradición romano-canónica, un funcionario asumió las funciones de defensa del patrimonio de la corona, conjugándolas con las de la acusación penal.1La acumulación se explica por el contexto social y político de la época. Ciertamente, la ausencia de una estructura feudal fuerte y el proceso de concentración de poder, acelerado por el fortalecimiento de la monarquía, la cual intentaba imponer la uniformidad jurídica en el territorio, llevaron a la consolidación de la figura del fiscal, funcionario a servicio de la unidad y «afirmación del poder real». Progresivamente, al fiscal se le fue encargada la función anteriormente ejercida por el ofendido. Se incorpora, así, la tarea de persecución de los delitos a través de la acción penal. La nueva función tenía gran relevancia política, ya que facilitaba la percepción de los valores monetarios por la corona española (López-Amo Marín, 1956, pp. 556 y ss.; Tomás y Valiente, 1969, pp. 158 y ss.; Alonso, 1982, pp. 146-157).2La unificación política que sobrevino con los Reyes Católicos acarreó consecuencias en el reparto de funciones entre los funcionarios de la corona. El fiscal asumió también la responsabilidad por el mantenimiento de la unidad territorial, dirigido por la monarquía absoluta.3Se incumbía, así, del ejercicio de funciones en

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los tribunales de justicia, momento en que creció el número de fiscales. Predominaba la dependencia externa con relación a la corona, modelo inspirado en la tradición francesa y marcado por la centralización y unificación funcional.

Con la Constitución de 1812, marco legal de la transición hacia el Estado Liberal de Derecho en España, se impulsó la reorganización de la estructura del Poder Judicial. En el año 1814, el Decreto de 13 de septiembre impuso la obligatoriedad de la presencia del fiscal, aunque hubiera una parte acusadora. A partir de 1835, con el Reglamento Provisional para la Administración de Justicia, la concepción institucional del MF español se transformó. Se adoptó el principio de la obligatoriedad de la acción penal en los delitos de acción penal pública y el deber de defensa de los intereses de la corona. Se reconoció la independencia de los integrantes de la organización para expresar su opinión, lo que es considerado como origen de los principios de legalidad e imparcialidad, salvaguardados en cartas posteriores. La dependencia del Ejecutivo y la estructura interna jerarquizada fueron, sin embargo, mantenidas (Pare-des, 1991, pp. 197-230, 238-239, 252, 323-326, 332, 337-339, 348-349, 425, 493-505, 518-525 y 532-540; Crónica de la Codificación Española, 1970b, pp. 73 y ss.).

En el año 1870, un año después de la promulgación de la Constitución, fue sancionada la ley de organización de los tribunales, designada Ley provisional sobre la Organización del Poder Judicial. Por primera vez el MF recibió «tratamiento institucional y sistemático, el marco legal del Poder Judicial español durante más de cien años (Título XX). Se mantuvo la dependencia con relación al Ejecutivo (artículos 787 y 841 de la Ley Orgánica del Poder Judicial)» (Crónica de la Codificación Española, 1970a, pp. 129-130). El Estatuto de 1926, aprobado en plena dictadura, preservó las líneas generales del régimen anterior, otorgándose al MF el rol de «órgano de representación del gobierno ante los tribunales», fórmula mantenida hasta 1967.

La Constitución republicana de 1931, una de las primeras cartas de derechos que incorpora principios del constitucionalismo social, inscribió el artículo 107 (párrafos 3.º y 4.º), dispositivo considerado por parte de la doctrina como antecedente del precepto previsto en la Constitución italiana de 1948. Se reconocía al MF las mismas garantías del Poder Judicial. Derrotada la República, en el régimen dictatorial, a excepción de modificaciones puntuales, insertadas por el Reglamento Orgánico del MF, en 1958, texto legal de naturaleza predominantemente administrativa, las líneas básicas

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del Estatuto del MF de 1926 fueron mantenidas en el período fran-quista (Crónica de la Codificación Española, 1970a, pp. 336 y ss.). Es decir, el MF se constituía en un cuerpo regido por el principio de la unidad, jerárquicamente ordenado y dependiente del ministro de Justicia.

Durante el régimen franquista los magistrados y miembros del MF ocuparon puestos importantes en el reparto de funciones en los diversos órganos del gobierno.4Uno de los fiscales entrevistados relata el rol desempeñado en la dictadura por algunos de los integrantes de la carrera:

La carrera fiscal, hay que darse cuenta que, al acabar la guerra, había sido objeto de la depuración necesaria, y en el tiempo del franquismo la carrera fiscal había sido una de las canteras de cuadros de dirección política del régimen franquista. Se decía que eran los técnicos especialistas en represión, por lo tanto era razonable que Franco se sirviera de ella. Teniendo en cuenta que el elemento original era gente exclusivamente franquista. [...] Generacionalmente, los jóvenes franquistas de la guerra civil eran los viejos cuadros de la carrera fiscal. Algunos con pocos años menos que yo, claro, gente que había entrado en la carrera fiscal en los años cincuenta, debidamente depurados con anterioridad (fiscal entrevistado el 22/ 11/2004).

Posterior alteración del Estatuto del MF sucedió solamente con la aprobación de la Ley Orgánica Del Estado, de 1 de enero de 1967, que disponía en el artículo 35 que:

El Ministerio Fiscal, órgano de comunicación entre el Gobierno y los Tribunales de Justicia, tiene por misión promover la acción de la justicia en defensa de los intereses públicos tutelados por la ley, y procurar ante los juzgados y Tribunales el mantenimiento del orden jurídico y la satisfacción del interés social.

Las funciones encomendadas al Ministerio Fiscal se ejercerán por medio de sus órganos, ordenados conforme a los principios de unidad y dependencia jerárquica.

La ambigüedad de la expresión «órgano de comunicación» es criticada por la doctrina jurídica constitucional y administrativa en España. El punto fundamental del nuevo texto, en lo que concierne

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al MF, es exactamente el continuismo en la forma de tratamiento históricamente reservado al MF. A excepción del corto período de la Constitución de 1931, la Ley Orgánica de 1967 reafirmó la subordinación y dependencia jerárquica con relación al Ejecutivo (Serra Domínguez, 1978, pp. 408-409).

4.2. La definición del modelo español
4.2.1. El MF en los debates parlamentarios: la producción del modelo institucional adoptado en la CE/78

En la producción del texto constitucional español concerniente al MP, al contrario de lo que pasó en la transición democrática brasileña, no hubo un movimiento fuerte y unificado de fiscales en defensa de un determinado modelo ideal de MF. Las asociaciones de jueces y fiscales estuvieron prohibidas durante el franquismo. El rol fundamental fue ejercido por los parlamentarios (campo político). Efectivamente, en los últimos años de la dictadura, algunos pocos magistrados, fiscales y secretarios judiciales se han asociado ilegalmente en lo que se hizo conocido como el movimiento Justicia Democrática (Andrés Ibáñez, 1977 y 1980). Relata Andrés Ibáñez que, en el I Congreso Nacional de Justicia...

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