El Ministerio Público como organización-respuesta: la definición del modelo brasileño
| Autor | Bruno Amaral Machado |
| Páginas | 33-59 |
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En esta parte de la investigación pretendo centrarme en el modelo concreto del MP brasileño. La organización-respuesta, según pretendo mostrar, es producto de un proceso histórico en el cual han jugado un rol importante los integrantes de la propia organización. El modelo legal instituido en Brasil fue también condicionado por estrategias establecidas a lo largo de años por algunos de los miembros del MP, que buscaron ampliar las funciones de la organización, la equiparación al Poder Judicial y el alejamiento del Poder Ejecutivo.
El origen del MP brasileño se vincula directamente al derecho portugués. De acuerdo con la tradición visigótica, el rey se confundía con el Estado. Sin embargo, el soberano no poseía el poder de disponer libremente de su patrimonio. Con el objetivo de proteger estos bienes fueron creadas, en la legislación lusitana, las Procuradorias da Coroa y da Fazenda Pública. El 14 de enero de 1289, en el reinado de Alfonso III, el cargo del procurador do Rei fue constituido de forma permanente, época que coincidía con la organización regular de los tribunales europeos. Posteriormente fueron definidas las funciones del procurador do Rei y del procurador de justiça. Se diferenciaron las funciones de promover en nombre del Rey y de promover la justicia (Pierangelli, 1982, pp. 233-237).
En las Ordenaciones Manuelinas, del año 1521, por primera vez se mencionó el promotor de justicia (fiscal), cuyas funciones habían
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sido atribuidas ante las Casas de Suplicação y Juízes da Terra. Con las Ordenaciones Filipinas, del año 1603, fue institucionalizado el MP, según el título XV del mencionado texto legal. En Brasil, la figura del promotor de justiça fue prevista con la instalación del Tribunal Relação da Bahia (Salles, 1999, pp. 20-21). Hasta el año 1609, en Brasil, existía únicamente la justicia de primera instancia y faltaba un órgano especializado como el MP. Los procesos criminales eran iniciados de oficio, por el juez o por la víctima. Fue ideado, además, un recurso que se podía interponer ante la Relação de Lisboa para la revisión de los casos (Porto Macedo Júnior, 1999a, p. 39).
En el año 1751 fue creada la Relação da cidade do Rio de Janeiro, que se transformó en la Casa de Suplicação do Brasil en el año 1808, órgano competente para juzgar los recursos interpuestos contra las decisiones de la Relação da Bahia. En aquel tribunal se separaron los cargos del promotor de justiça y del procurador da Coroa y da Fazenda Pública, ocupados a partir de entonces por distintas personas, lo que es mencionado como primer paso para la separación definitiva concretada con la CF/88 (Porto Macedo Júnior, 1999a, p.
40). En la Constitución de 1824, la única referencia a la función acusadora era la prevista en el artículo 48, disponiéndose que, en los juicios por delitos en que la acusación incumbía a la Cámara de Diputados, debería acusar el procurador da Coroa. El tratamiento sistemático del MP sucedió con el Código de Proceso Penal del Imperio, de 29 de noviembre de 1832. La función no era exclusiva siquiera de los abogados, ya que estaba habilitada para ejercer esta función cualquier persona que pudiera actuar como jurado. Con el Reglamento n. 120 de 31 de enero de 1842, artículo 217 y Ley de 3 de diciembre de 1851, que reformó el Código de Proceso Penal, fue alterada la forma de nombramiento del promotor de justiça.1La función pasó a ser ejercida por un tiempo indeterminado y los nombramientos eran realizados por el Imperador de la Corte y por los presidentes de las Provincias, sin participación de las Cámaras Municipales. El Ejecutivo detentaba, así, con total exclusividad, el poder de nombrar y cesar al miembro del MP, según la conveniencia del servicio público (Salles, 1999, p. 22).2
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Con la proclamación de la República, el MP fue reestructurado a partir del Decreto n. 848 de 11 de septiembre de 1890, que disciplinó las atribuciones y organización del MPF. En la exposición de motivos del futuro presidente Campos Salles, se presentaba el MP como un órgano necesario para la defensa del orden democrático y para el funcionamiento de la administración de justicia.3Sin embargo, ello no conformaba un cambio estructural y las funciones del órgano en los tribunales de justicia seguían desempeñadas por miembros del Poder Judicial. El Decreto n. 848 mantuvo la forma por la cual el presidente de la República nombraba, por el período de cuatro años, el procurador da República (fiscal federal). A pesar de no haber sido mencionado por la Constitución de 1891, el MP creció institucionalmente a lo largo del siglo XX, a raíz del proceso de codificación que se inició con el Código Civil en el año 1917 y que prosiguió con el Código de Proceso Civil de 1939 y los Códigos Penal y de Proceso Penal, de 1940 y 1941, respectivamente.
La primera Constitución que se refirió al MP fue la del año 1934, que disponía que el nombramiento del procurador-geral da República correspondía al presidente da República, aprobado por el Senado. Disponía, además, que la ley federal organizaría el MPU (Ministério Público da União). La Constitución de 1937 mencionó el cargo de procurador-geral da República y la forma de su nombramiento, creán-dose, además, el así llamado Quinto Constitucional.4La Constitución de 1946 desvinculó el MP de los poderes del Estado, confirién-dole garantías de estabilidad, inamovilidad en el cargo y establece reglas para el ingreso y promoción en la carrera. La Constitución de 1967, impuesta en el período militar, mantuvo la estructura anterior, alterada con la Enmienda de 1969, que transfirió el MP al Poder Ejecutivo. A partir de este momento se incrementaron las funciones del procurador-geral da República, nombrado y cesado libremente por el presidente de la República. Las constituciones del período republicano mantuvieron la dependencia del procuradorgeral da República y de los procurador-gerais de los estados con relación al Ejecutivo. En algunos estados de la federación, tales como
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São Paulo (SP), fue aprobada la lista triple.5Los textos constitucionales se ocuparon básicamente de regular el nombramiento del procurador-geral da República y de establecer directrices organizacionales, tales como las garantías básicas, el acceso a la carrera a través de oposición, la estabilidad y la inamovilidad. Poca atención fue dedicada a definir las funciones que se considerarían típicas del MP. Fue consolidada, así, una determinada estructura institucional en la que los órganos a los cuales se les atribuía la persecución penal estaban comprometidos con los gobernantes (Salles, 1999, pp. 26-32). En el año 1977, el presidente de la República, a través de la Enmienda Constitucional n. 7, dio nueva redacción al artículo 96, referente al MP estatal. En ese momento, las asociaciones del MP daban sus primeros pasos en el proceso de consolidación del movimiento asociativo de los fiscales brasileños. La previsión de normas uniformes para el MP de los estados miembros fue celebrada, por los miembros de la organización, como una importante victoria.
Gradualmente, el Poder Legislativo otorgó nuevas funciones al MP brasileño. Además de las codificaciones ya mencionadas, diver-sas leyes preveían su intervención: la Ley del Mandado de Segurança (Ley n. 1533/51, artículo 10), la Ley de Falência (Decreto-lei n. 661/ 45, artículo 210), la Ley de la Ação Popular (Lei n. 4717/65), a Ley de Alimentos (Lei n. 5478/68, artículo 9.º), la Ley de Registros Públicos (Lei n. 6015/73), las Leyes relacionadas con los Acidentes do Trabalho (Lei n. 5638/70; Lei n. 6367/76 y Lei n. 8213/91), entre otros textos legales.
En los últimos años de la dictadura, parte de los miembros del MP brasileño pasaron, también, a influir en los contenidos de determinados proyectos de ley. Un ejemplo concreto ilustra el proceso a que hago referencia: la promulgación de la ley que instituyó la ação civil pública. El interés de la doctrina por la representación de los intereses difusos y colectivos puso en discusión el rol de los tribunales y la necesidad de que fuera creado un proceso civil adecuado a la defensa de estos intereses. La imposibilidad práctica de que todos los titulares de un derecho difuso pudieran comparecer en juicio hacía necesaria la búsqueda de un representante adecuado para proteger estos intereses (Cappelletti y Garth, 2002, pp. 49-51). Relata Bastos Arantes que el interés por la tutela de intereses difusos y colectivos fuera iniciado con la doctrina italiana, fundamentalmente con Cappelletti, Denti
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y Proto Pisani.6En Brasil, fue recibida por procesalistas, destacándose, entre ellos, Barbosa Moreira, Pelegrini Grinover y Mariz de Oliveira Jr. En Italia, la búsqueda de grupos intermediarios para la defensa de intereses sociales y colectivos estimuló un fuerte debate sobre la legitimidad para la proposición de las acciones (Bastos Arantes, 2002, pp. 59 y ss.). Cappelletti, a partir de la experiencia italiana, no identificaba en el MP el...
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