Organización y papel de la administración pública en la nueva ley general de telecomunicaciones
| Autor | José María Souvirón Morenilla |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo |
| Páginas | 75-108 |
La reciente Ley 32/2003, General de Telecomunicaciones (en adelante LGTeL)1, establece una nueva regulación de la Administración de las telecomunicaciones, con novedades añadidas a las producidas entre 1996 y 1998, período a lo largo del cual tuvo lugar, como es sabido, la liberalización de las telecomunicaciones en nuestro país.
Esa regulación de la Administración del sector resulta paralela a la reforma de la regulación substantiva de las telecomunicaciones (explotación de las redes, prestación de servicios) que, abordada en dicho período bajo la clave de su liberalización y desarrollo en libre competencia, y con un alcance determinante en cuanto al papel a cumplir por la Administración, es también objeto ahora de un nuevo impulso.
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LOS ANTECEDENTES
Es oportuno por ello, como necesario contexto del análisis de las previsiones de la nueva Ley General de Telecomunicaciones, hacer una referencia previa a sus antecedentes normativos, en los que -como también en la nueva Ley- regulación substantiva y papel y modo de organización de la Administración del sector van de la mano.
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LA ADMINISTRACIÓN DE LAS TELECOMUNICACIONES EN EL MODELO PUBLIFICADO ANTERIOR A 1996
Hasta la Ley General de Telecomunicaciones de 1998, antecedente inmediato de la recientemente promulgada con ese mismo nombre y ya vigente, nuestro ordenamiento configuró las telecomunicaciones -sin solución de continuidad desde finales del siglo XIX- como un sector de actividad reservado en monopolio «de iure» al sector público estatal, cualquiera que fuera el modo de su gestión, directa por la propia Administración o indirecta concesional (en este caso también con su explotación en monopolio).
Este modelo tradicional fue el que suscribió la Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones de 1987 (LOT) a partir de dos títulos clásicos de intervención pública: el «servicio público» en sentido estricto (es decir, la reserva de la actividad al Estado conforme a lo previsto por el art. 128.2 CE), calificación aplicada, en efecto, por la LOT al conjunto de las telecomunicaciones; y el dominio público radioeléctrico (el espacio por donde pueden propagarse las ondas radioeléctricas), atribuído de suyo a la titularidad estatal junto con toda decisión sobre su utilización (y al cabo sobre la radiocomunicación como variante de la telecomunicación).
No puede extrañar que por ello mismo la Administración del sector se configurara a partir de una completa centralización en la Administración territorial del Estado, con el Gobierno (al que competía la aprobación del Plan Nacional de Telecomunicaciones, como instrumento fundamental de coordinación) y el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (luego, de Fomento) como órganos competentes. A este último atribuía la LOT, en su totalidad, las competencias de reglamentación, desarrollo y ejecución de los servicios de telecomunicación y sus redes, el otorgamiento de las correspondientes concesiones y autorizaciones, y las generales de fomento, inspección y sancionadoras sobre el sector. Completaba la LOT este diseño con el Consejo Asesor de Telecomunicaciones, órgano consultivo de carácter representativo (de la propia Administración, los usuarios, los proveedores de servicios y las industrias fabricantes de equipos), presidido por el propio Ministro.
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LA LIBERALIZACIÓN DE LAS TELECOMUNICACIONES ENTRE 1996 Y 1997 Y LAS REFORMAS ORGÁNICAS: LA CREACIÓN DE LA COMISIÓN DEL MERCADO DE LAS TELECOMUNICACIONES
Pero recién aprobada la LOT en 1987 empezó a tomar cuerpo en la Unión Europea una decidida política comunitaria sobre las telecomunicaciones, dirigida a su progresiva liberalización para su desarrollo en libre competencia, que se plasmó normativamente en las correspondientes Directivas (aprobadas en 1988,1990 y sucesivas hasta 1997 en lo esencial).
La incorporación de ese Derecho comunitario derivado por nuestro ordenamiento se produjo inicialmente de manera incipiente y fragmentaria (fue el caso, por ejemplo, de la Ley de Telecomunicaciones por Cable de 1994 y de la Ley de Telecomunicaciones por Satélite de 1995), y ya de una manera decidida y con carácter general por el Real Decreto Ley 6/1996 y luego la Ley 12/1997, ambos de Liberalización de las Telecomunicaciones.
Conviene tener en cuenta que estas dos últimas normas, más que una auténtica liberalización -o «despublificación»-, lo que en verdad establecieron fue la apertura de las telecomunicaciones a la libre competencia mediante la concurrencia progresiva, especialmente en los servicios portadores y finales, de diversos operadores habilitados como concesionarios (la determinación más relevante al respecto fue la creación, junto al llamado primer operador -Telefónica, hasta entonces operador básicamente en exclusiva-, de un segundo operador general de telecomunicaciones a partir del ente público Retevisión) y en un sector de actividad todavía publificado bajo la clave del servicio público en sentido estricto.
Además, en paralelo a dichas medidas y como segundo apartado más relevante de dicha reforma, el Real Decreto Ley 6/1996, y luego la Ley 12/1997, innovaron el esquema de competencias de la Administración y su organización, hasta entonces integradas en la Administración central del Estado, en particular con la creación de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT).
La CMT se configuró con los rasgos típicos de las llamadas Administraciones independientes, disponiendo, junto a la Administración territorial del Estado, de un importante repertorio de competencias, básicamente las definidas por la Ley 12/1997 -que amplió notablemente las previstas en el Real Decreto Ley 6/1996-, y a las que se sumaron posteriormente las atribuídas por disposiciones específicas ulteriores (por ejemplo, en materia de telecomunicaciones por satélite y de prestación de servicios de televisión de acceso condicional).
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LA LEY GENERAL DE TELECOMUNICACIONES DE 1998 COMO MARCO LEGAL SISTEMÁTICO DE LA LIBERALIZACIÓN Y LA ADMINISTRACIÓN DE LAS TELECOMUNICACIONES
A partir del Real Decreto Ley 6/1996 y la Ley 12/1997, las medidas progresivas para la puesta en práctica de la plena competencia en el sector de las telecomunicaciones antes de diciembre de 1998 -fecha pactada al efecto con la Unión Europea- se sucedieron, teniendo como horizonte un nuevo marco legal general que se hizo finalmente efectivo con la Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones (LGTel de 1998).
La LGTel de 1998 constituyó un marco jurídico de absoluta nueva planta, tributario del modelo de neorregulación comunitario y como tal basado en un esquema técnico-jurídico opuesto al tradicional en nuestro país: explotación de redes y prestación de servicios en libre competencia, y sin que estas actividades estuvieran ya reservadas a la titularidad del sector público (así pues, un esquema de auténtica liberalización o despublificación general de las telecomunicaciones como exigencia de su desarrollo en el mercado y la libre competencia), pero sin que ello impidiera la garantía del interés general y de las finalidades objetivas del tradicional «servicio público».
Consecuentemente las actividades del sector pasaron, de reservadas al sector público, a liberalizadas, libres, aunque objeto de una «regulación» basada en la necesaria obtención por los operadores de una autorización general o una licencia individual otorgada por la Administración, la eventual imposición a los mismos de las llamadas «obligaciones de servicio público» y la institucionalización del «servicio universal» (algunas actividades permanecen, no obstante, configuradas como servicio público en sentido estricto, es decir reservadas al Estado: así, las telecomunicaciones relativas a la defensa nacional).
Cambio de tanto calado no pudo menos que incidir en el papel de la Administración en el sector y en una nueva distribución de competencias entre los distintos órganos y organismos administrativos. De una Administración que interviene como titular jurídico monopolista de todas las actividades del sector, se pasa -en un régimen liberalizado- a una administración meramente «reguladora» (reglamentadora y «de policía») que otorga los títulos administrativos habilitantes (autorizaciones y licencias de telecomunicaciones), controla el cumplimiento por los operadores de las obligaciones de servicio público, y tiene una función prestacional reducida tan sólo a la posibilidad de asumir, con carácter excepcional y transitorio y en determinados supuestos, la gestión directa de algunos servicios de telecomunicaciones. La función de la Administración -estatal- no difiere mucho, sin embargo, de la prevista por la normativa antecedente en lo que respecta al dominio público radioeléctrico (completa titularidad, gestión, y control del mismo en manos de la organización centralizada de la Administración del Estado, a la que corresponde otorgar los títulos habilitantes para la utilización del espectro).
En cuanto a la distribución de competencias administrativas, la LGTel de 1998 (que partía de la competencia estatal exclusiva sobre las telecomunicaciones prevista en el art. 149.1.21 CE) distribuyó tales competencias entre el Gobierno, el Ministerio de Fomento, y la CMT (cuyo papel, configuración y régimen establecidos por la Ley 12/1997 refrendó y realzó), más el Consejo Asesor de las Telecomunicaciones como órgano consultivo del Gobierno. En este sentido, conviene destacar -comparada con la hoy vigente LGTel de 2003- el minucioso reparto de competencias que la LGTel de 1998 estableció entre la CMT y el Ministerio de Fomento, al que, por ejemplo, atribuyó una competencia residual en el otorgamiento de las autorizaciones y licencias no atribuído expresamente a la primera.
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LA NUEVA LEY GENERAL DE TELECOMUNICACIONES DE 2003 Y EL PAPEL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL SECTOR
Pues bien, puestas en práctica a través de las correspondientes normas reglamentarias las determinaciones de la LGTel de 1998, el 3 de noviembre de 2003 se aprueba una nueva Ley...
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