La organización como ámbito normativo de las entidades locales
| Autor | Santiago A. Bello Paredes |
| Páginas | 203-223 |
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Una vez efectuado el análisis y valoración de las consecuencias jurídicas derivadas del anclaje y regulación constitucional de las Entidades locales, así como de los efectos que ello produce en nuestro sistema de fuentes, en definitiva, una vez establecido el marco teórico y dogmático de la capacidad normativa de las Entidades locales, hemos de ponerlo en práctica para poder determinar así su propia consistencia y viabilidad.
Y para ello elegimos dos ámbitos tradicionales de actuación normativa de las Entidades locales, su propio ámbito organizativo y el ámbito tributario; para esta selección no sólo nos hemos basado en los aspectos históricos relacionados con estos ámbitos materiales de actuación normativa, sino también en las discrepancias, legislativas, jurisprudenciales y doctrinales, que han sido especial-mente acusadas en estos sectores.
En definitiva, trataremos de acreditar que el modelo propuesto en esta obra no sólo es el más adecuado al orden constitucional, sino que también resulta factible de ser puesto en práctica.
Del propio entendimiento de la palabra autonomía, como facultad de auto-normarse y de autoorganizarse, se puede aventurar que nos debiéramos encontrar ante un sector donde exista una amplia facultad de actuación de las Entidades locales.
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En este sentido, la LBRL en su redacción inicial, dada por la Ley 7/1985, de 2 de abril, establecía en su artículo 5, letra a), que «el régimen organizativo y de funcionamiento de sus órganos» se regularía por el contenido de la presente Ley y, posteriormente, «por las leyes de las Comunidades Autónomas y por el Reglamento orgánico propio de cada Entidad en los términos previstos en esta Ley».
Previsión normativa que fue desarrollada, para nuestros fines, en su artículo 20, apartado 1.º, donde se señalaba la posibilidad de los municipios de completar la organización reseñada en la ley estatal a través de los «reglamentos orgánicos» municipales «sin otro límite que el respeto a la organización deter-minada por esta Ley». Para señalar, en el apartado segundo, del citado artículo 201, que «sin perjuicio de lo dispuesto en la regla c) del número anterior, las Leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local podrán establecer una organización complementaria de la prevista en este texto legal, que regirá en cada Municipio en todo aquello que su Reglamento orgánico no disponga lo contrario».
Es decir, el régimen normativo de la organización había sido diseñado por el legislador estatal, en el ejercicio de sus competencias básicas en esta materia, de manera que, cumpliendo las formulaciones esenciales de organización establecidas para el cumplimiento de los intereses estatales, las Entidades locales podrían normar incluso con prevalencia sobre la regulación efectuada por las Comunidades Autónomas, que así producirían una normativa únicamente supletoria en el supuesto de no haber sido regulada esta materia «en contrario» a través del Reglamento orgánico de cada municipio, apartado 2.º, in fine, del artículo 20 antes señalado.
Idéntica formulación se establecía en el artículo 32, apartado segundo, de la citada Ley para las provincias al señalar que «el resto de los órganos, comple-
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mentarios de los anteriores, se establece y regula por las propias Diputaciones sin otro límite que el respeto a la organización determinada por esta Ley. No obstante, las leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local podrán establecer una organización provincial complementaria de la prevista en este texto legal, que regirá en cada Provincia en todo aquello en lo que ésta no disponga lo contrario, en ejercicio de su potestad de autoorganización»2.
Este texto de la LBRL, que parecía una evidente consecuencia, en el plano normativo, de las relaciones entre los distintos subsistemas en nuestro ordenamiento jurídico, no pudo ser puesto en práctica dado que nuestro Tribunal Constitucional, en su sentencia de 21 de diciembre de 1989, declaró inconstitucional tanto el artículo 5 de la Ley, como los artículos 20, apartado 2.º, y 32, apartado
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, en cuanto se refirieran a la prevalencia de las normas locales, municipales y provinciales, sobre las autonómicas3.
Frente a esta regulación normativa contenida en la LBRL, los recurrentes promotores de los diversos recursos de inconstitucionalidad acumulados a los que puso término la citada sentencia formularon una pluralidad heterogénea de argumentos.
Así,
a) El Parlamento de Galicia consideraba que, «la subordinación de las leyes de las Comunidades Autónomas al Reglamento orgánico propio de cada Entidad local. Con ello se produce una serie de consecuencias. En primer lugar, la subversión del principio de jerarquía normativa (artículo 9.3 de la Constitución) (...). En tercer lugar, queda anulada la competencia legislativa de la Comunidad Autónoma en este ámbito material»4.
b) El Parlamento de Cataluña alegaba, por su parte, que «con ello queda completamente vaciada la competencia legislativa autonómica en materia de
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organización local, ya que donde termina la normativa básica del Estado comienza el Reglamento orgánico de las Entidades locales, el cual resulta ser de aplicación preferente a las leyes autonómicas (...). Esa eliminación no puede justificarse en la defensa de la autonomía local, ya que si ésta exigiera la totalidad del espacio normativo dejado por la Ley 7/85, ello indicaría que la citada ley no regula sólo aspectos básicos, sino que agota el campo legislativo, incurriendo en inconstitucionalidad. La autonomía local es un límite al contenido de la legislación autonómica, pero no a su competencia»5.
La argumentación ofrecida por nuestro Tribunal Constitucional, para aceptar los recursos de inconstitucionalidad en este apartado en concreto, se centra únicamente en el estudio del reparto competencial realizado por los artículos 148 y 149 de nuestra Constitución en la «materia de régimen local»6; sin entrar a valorar el resto de argumentos ofrecidos por los recurrentes.
De esta forma, se tacha de inconstitucional este artículo 5, letra a), de la LBRL por considerarse que es superfluo como norma interpretativa que es de «un orden de prelación de fuentes que será correcto en la medida en que coin-cida con lo dispuesto en el bloque de la constitucionalidad e incorrecto en cuanto se aparte de él. En cuanto tal coincidencia exista, el precepto es en consecuencia superfluo y en cuanto no exista inválido».
Si bien nos resulta ciertamente cuestionable esta afirmación del Tribunal Constitucional, de considerar al artículo 5 de la LBRL como un precepto meramente interpretativo del orden de las fuentes determinado en el bloque de constitucionalidad7; esta tacha de inconstitucionalidad no debiera haber sido aplicada, en los términos anteriormente reseñados, a la materia de organización de las Entidades locales existente en los artículos 20 y 32 de la citada Ley, y ello en cuanto que aquí nos encontramos únicamente ante una ponderación y posterior plasmación de los intereses estatales (la existencia de un conjunto de órganos uniformes en todo municipio o provincia), y de los intereses locales (posibilidad de complemento de los órganos establecidos por el Estado a libre iniciativa de las Entidades locales), determinando además que los órganos que pudiesen normar las Comunidades Autónomas actuarían complementariamente, en todo aquello en lo que existiese una regulación de los creados por municipios y provincias.
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Es decir, este artículo 5 no era sino una consecuencia directa de la construcción realizada por el propio Tribunal Constitucional en relación al papel a desempeñar por la ley, como norma que determinase los diversos intereses en relación y su distinta preponderancia, para así poderse ubicar el ámbito competencial de las Entidades locales en esta materia de su organización.
Y es que, más que de una prelación de fuentes normativas, en estos artículos se viene a concretar una determinación expresa de los respectivos intereses, una ubicación en esta materia de los diversos órganos de las Entidades locales y, por ende, de las facultades normativas necesarias para activarlos, quedando los intereses supralocales en último orden.
Es en esta perspectiva desde donde debiera haber incidido esta sentencia del Tribunal Constitucional, valoración de los respectivos intereses en la materia organizativa y, de considerar no ajustada esta valoración efectuada por el legislador estatal a la Constitución, declarar su inconstitucionalidad.
No obstante, el Tribunal Constitucional no realiza este discurso intelectivo, y concluye afirmando la inconstitucionalidad de este artículo 5 de la LBRL. E igual que se niega la...
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